【案情】

廢氣擾民引來環(huán)保局處罰

2018年4月15日，群眾舉報位于R市城區(qū)的金海灣浴場廢氣擾民。

2018年4月16日，R市環(huán)保局行政執(zhí)法人員對該浴場進行現(xiàn)場執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)該浴場使用煙煤作為燃料，而R市城區(qū)為高污染燃料禁燃區(qū)，相關行為已違反了《中華人民共和國大氣污染防治法》第三十八條之規(guī)定。R市環(huán)保局擬依據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百零七條第一款進行處罰。

該浴場有個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，字號為金海灣浴場，登記經(jīng)營者為徐某。2017年3月1日徐某和李某簽訂合同，將浴場出租給李某從事洗浴經(jīng)營，徐某未注銷登記個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，李某使用原營業(yè)執(zhí)照對外經(jīng)營。

【分歧】

三種處理意見各有道理

查處過程中，環(huán)境行政執(zhí)法人員對被處罰主體的認定，出現(xiàn)了分歧，存在三種不同意見。

第一種觀點認為，應處罰金海灣浴場，同時注明登記經(jīng)營者徐某。因為本案中原營業(yè)執(zhí)照未變更或注銷，李某仍然沿用原營業(yè)執(zhí)照，而營業(yè)執(zhí)照登記經(jīng)營者為徐某，所以處罰對象為金海灣浴場，同時注明經(jīng)營者徐某。

第二種觀點認為，應處罰實際經(jīng)營者李某。雖然營業(yè)執(zhí)照未變更，但李某是違法行為的直接行為人，所以處罰對象為李某。

第三種觀點認為，應處罰登記經(jīng)營者徐某和實際經(jīng)營者李某。登記經(jīng)營者徐某未及時注銷金海灣浴場營業(yè)執(zhí)照，李某對外經(jīng)營使用該營業(yè)執(zhí)照進行洗浴經(jīng)營，應由徐某和李某共同承擔行政責任。

筆者同意第三種觀點。

【解析】

違法主體認定是關鍵

環(huán)境行政處罰必須做到事實清楚、證據(jù)確鑿充分。違法主體的認定更是環(huán)境行政處罰的首要問題和關鍵環(huán)節(jié)，是環(huán)境行政處罰事實認定中的重中之重。否則，如果被處罰主體不適格，將會直接影響環(huán)境行政處罰的準確性，在行政訴訟中面臨極大的敗訴風險。

《中華人民共和國民法通則》第二十六條規(guī)定：“公民在法律允許的范圍內(nèi)，依法經(jīng)核準登記，從事工商業(yè)經(jīng)營的，為個體工商戶。個體工商戶可以起字號。”《中華人民共和國民法總則》第五十六條第一款規(guī)定：“個體工商戶的債務，個人經(jīng)營的，以個人財產(chǎn)承擔;家庭經(jīng)營的，以家庭財產(chǎn)承擔;無法區(qū)分的，以家庭財產(chǎn)承擔。”

《民法總則》沿襲《民法通則》對個體工商戶的公民屬性價值考量，實施行政處罰時應以公民對待。除家庭經(jīng)營的外，個體工商戶由公民個人經(jīng)營，以個人財產(chǎn)承擔。

《個體工商戶條例》(國務院令第596號)第十條規(guī)定：“個體工商戶登記事項變更的，應當向登記機關申請辦理變更登記。個體工商戶變更經(jīng)營者的，應當在辦理注銷登記后，由新的經(jīng)營者重新申請辦理注冊登記。家庭經(jīng)營的個體工商戶在家庭成員間變更經(jīng)營者的，依照前款規(guī)定辦理變更手續(xù)。”所以，個體工商戶不得轉(zhuǎn)讓，新的經(jīng)營者只能在前一經(jīng)營者辦理注銷登記后重新申請辦理注冊登記。

本案中徐某將金海灣浴場租賃給李某經(jīng)營，徐某依法應當在辦理注銷登記后，由新的經(jīng)營者李某重新申請辦理注冊登記。而本案中徐某未辦理注銷登記，李某對外經(jīng)營時仍然使用該營業(yè)執(zhí)照，則意味著金海灣浴場經(jīng)營主體仍然存在，仍具有對外公示效力，登記經(jīng)營者和實際經(jīng)營者具有權利和義務上的利害關系。

《中華人民共和國行政訴訟法》及其司法解釋并沒有對登記經(jīng)營者實際經(jīng)營者不同的情形作出明確的規(guī)定。但《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十九條規(guī)定：“在訴訟中，個體工商戶以營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者為當事人。有字號的，以營業(yè)執(zhí)照上登記的字號為當事人，但應同時注明該字號經(jīng)營者的基本信息。營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者與實際經(jīng)營者不一致的，以登記的經(jīng)營者和實際經(jīng)營者為共同訴訟人。”

需要說明的是，司法實務中有意見認為該條第二款規(guī)定以登記的經(jīng)營者和實際經(jīng)營者作為共同訴訟人，僅是對訴訟主體的列明。但筆者通過查詢中國裁判文書網(wǎng)，各級人民法院在審判中均認定本條款不僅是對訴訟主體的列明，還是對責任承擔方式的界定，即登記經(jīng)營者和實際經(jīng)營者要共同承擔責任。

《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規(guī)定。”本條規(guī)定通過一個“等”字進行了不完全列舉，即當行政訴訟法沒有規(guī)定時，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規(guī)定。

綜上，本案中登記經(jīng)營者徐某將金海灣浴場租賃給實際經(jīng)營者李某從事洗浴經(jīng)營，實施了環(huán)境違法行為，對外產(chǎn)生的違法行政責任，由登記經(jīng)營者徐某和實際經(jīng)營者李某共同承擔，所以被處罰主體應為徐某和李某。

【引申】

如果實際經(jīng)營者李某對外經(jīng)營時沒有使用登記經(jīng)營者徐某的個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，筆者認為，應該以實際經(jīng)營者個人為行政處罰對象。因為這種情況下根本沒有涉及登記經(jīng)營者的權利義務，根據(jù)環(huán)境保護法誰污染誰治理誰擔責的基本原則，實際經(jīng)營者李某是行政責任承擔主體。

工作單位：江蘇省如皋市環(huán)保局