【摘要】近幾年來，我國對基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)資金投入不斷加大，但如何防止專項(xiàng)資金被挪用及損失浪費(fèi)是國家管理部門面臨的一個(gè)重要問題。本文分析了電網(wǎng)建設(shè)與改造工程存在的問題，提出了監(jiān)控措施及監(jiān)控思路。

從1998年6月以來，我國對城鄉(xiāng)電網(wǎng)進(jìn)行了大規(guī)模建設(shè)與改造。為解決現(xiàn)階段城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造工作中存在的主要問題，發(fā)揮專項(xiàng)資金的使用效果，國家審計(jì)機(jī)關(guān)及發(fā)改委重大項(xiàng)目稽查辦多次對全國一些省、地區(qū)和縣(市)的城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)改造工程的實(shí)際完成量和資金使用情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)或稽查。城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)改造工程基本上改變了我國城鄉(xiāng)長期以來電力基礎(chǔ)設(shè)施簡陋落后的面貌，工程質(zhì)量達(dá)到規(guī)范要求，理順了用電管理體制，減少了供電中間環(huán)節(jié)。但是由于各項(xiàng)管理工作不到位和電力企業(yè)工程管理薄弱等原因，一些省、地區(qū)和縣(市)的電網(wǎng)建設(shè)改造工程，在實(shí)施中仍存在著資金被挪用及損失浪費(fèi)等問題。

根據(jù)國家電網(wǎng)建設(shè)的“十一五”規(guī)劃，在“十一五”期間，電網(wǎng)建設(shè)僅國家電網(wǎng)公司系統(tǒng)所屬直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市共計(jì)31個(gè)重點(diǎn)城市電網(wǎng)建設(shè)共需投資就達(dá)到約2200億元，電網(wǎng)建設(shè)將步入新一輪景氣周期。對這筆龐大的電網(wǎng)改造投資進(jìn)行監(jiān)管，有利于發(fā)揮投資效果，緩解用電緊張的矛盾，推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入重工業(yè)化發(fā)展。

一、嚴(yán)格投資計(jì)劃的編制，而投資計(jì)劃的實(shí)施必須嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)管理程序要求

電網(wǎng)工程項(xiàng)目投資計(jì)劃是項(xiàng)目資金的投資分配預(yù)算，而部分工程從規(guī)劃開始就粗列，給建設(shè)單位擠占挪用、浪費(fèi)專項(xiàng)資金打開了方便之門。因此，要嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)管理程序要求，確保工程的真實(shí)有效。

上級電力公司要對每一個(gè)縣(市)的工程項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審查，進(jìn)行實(shí)地摸底核實(shí)，以保證工程投資的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性，并能獲得理想的綜合效益。項(xiàng)目建設(shè)單位必須科學(xué)地編制項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告，可行性研究報(bào)告還必須報(bào)請上級主管部門及發(fā)改委審批。發(fā)改委、上級主管等部門要認(rèn)真審查可行性研究報(bào)告及投資概算等，做好項(xiàng)目建設(shè)的前期工作。

在項(xiàng)目實(shí)施過程中，各級計(jì)劃管理部門要進(jìn)一步跟蹤檢查，督促地方各級政府認(rèn)真落實(shí)建設(shè)責(zé)任，要嚴(yán)格查明項(xiàng)目概算調(diào)整頻繁、擠占挪用建設(shè)資金、不嚴(yán)格實(shí)行招投標(biāo)和損失浪費(fèi)等問題。一旦發(fā)現(xiàn)有擠占挪用等違紀(jì)違規(guī)行為就應(yīng)通知停止撥款，并責(zé)令有關(guān)單位整改，還要檢查項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)效果，對照發(fā)改委批復(fù)的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告等文件，看是否達(dá)到了規(guī)定建設(shè)指標(biāo)、完成了計(jì)劃，如建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)能力、投資概算、質(zhì)量指標(biāo)等，對建設(shè)效果進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的評價(jià)。

二、健全電力系統(tǒng)內(nèi)部控制

一個(gè)健全的現(xiàn)代化企業(yè)管理的好壞一定程度上取決于內(nèi)部控制是否有效，而有效的內(nèi)部控制又是保證專項(xiàng)資金安全、完整，防止、發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤與舞弊的關(guān)鍵。電網(wǎng)改造工程專項(xiàng)資金使用中存在的問題，追根究底就是內(nèi)部控制失效了。省級電力公司作為項(xiàng)目法人，應(yīng)建立起對項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)的內(nèi)部控制機(jī)制。我國電力企業(yè)是一個(gè)由省、地區(qū)、縣(市)多層級組成的組織，每層級由很多部門組成。若要使每一層級、每一個(gè)部門都有效地執(zhí)行內(nèi)部控制，必須根據(jù)每一層級每一部門的利益關(guān)系及其特點(diǎn)，分別確定每一層級每一部門的內(nèi)部控制目標(biāo)。

如對于物資內(nèi)部控制，首先由下級電力局根據(jù)經(jīng)過審批的工程項(xiàng)目預(yù)算，提出計(jì)劃;對重要及金額大的物資實(shí)行集中采購，由下級層層上報(bào)，上一級電力局物資部門應(yīng)嚴(yán)格審核，然后匯總到省級電力物資公司，由省級電力物資公司進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)后，再由地區(qū)電力局與供貨單位簽訂合同，并需經(jīng)省級電力公司鑒證，防止地區(qū)電力局未經(jīng)招投標(biāo)自行簽訂合同。物資入庫、出庫要有嚴(yán)格的審批手續(xù)，物資賬與物資實(shí)物應(yīng)由不同人員管理，并建立定期盤存制度。對電網(wǎng)工程專項(xiàng)資金做到專戶存儲(chǔ)。主管部門對專項(xiàng)資金的使用實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，并設(shè)置開支權(quán)限，建立相互牽制機(jī)制，有效地執(zhí)行專項(xiàng)資金使用的內(nèi)部控制制度。

加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的監(jiān)督并由各級內(nèi)部審計(jì)部門來執(zhí)行。省級電力局內(nèi)部審計(jì)部門定期審計(jì)地區(qū)電力局，并抽查縣(市)級內(nèi)部控制制度的制定及符合性程度;地區(qū)電力局內(nèi)部審計(jì)部門定期審計(jì)縣(市)級電力局的內(nèi)部控制制度的制定及符合性程度，這種內(nèi)部審計(jì)部門隸屬關(guān)系的安排，是內(nèi)部審計(jì)部門監(jiān)督內(nèi)部控制制度實(shí)施效果的重要環(huán)節(jié)。因?yàn)閮?nèi)部審計(jì)的任務(wù)就是對內(nèi)部控制進(jìn)行檢查，評估內(nèi)部控制的健全性和有效性，有效地控制風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容包括：下?lián)艿乃袑ｍ?xiàng)資金必須有項(xiàng)目計(jì)劃批復(fù)文件作為專項(xiàng)資金撥款依據(jù)，不準(zhǔn)項(xiàng)目建設(shè)直接提取現(xiàn)金，更不準(zhǔn)“打白條”領(lǐng)取現(xiàn)金;上一級機(jī)構(gòu)對管理職責(zé)范圍內(nèi)的專項(xiàng)資金使用情況加強(qiáng)監(jiān)督檢查，實(shí)行全過程跟蹤管理，對違反規(guī)定轉(zhuǎn)移專項(xiàng)資金的，要堅(jiān)決予以糾正，對嚴(yán)重違法違紀(jì)行為交由紀(jì)檢部門查處;在招投標(biāo)、評標(biāo)、合同簽訂、變更等過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行事前評審;在采購的各個(gè)環(huán)節(jié)對預(yù)算、立項(xiàng)申請、供應(yīng)商資格審查、合同金額等的批準(zhǔn)，必須按照公司的授權(quán)與管理規(guī)定進(jìn)行審批;對竣工決算進(jìn)行事后審計(jì)。

三、外部監(jiān)管促使內(nèi)部強(qiáng)化控制，借助外力規(guī)范專項(xiàng)資金的使用

對于電網(wǎng)工程專項(xiàng)資金的使用，從國務(wù)院、國家發(fā)改委、國家電力局到省發(fā)改委、省物價(jià)局、省電力公司都頒布了有關(guān)的制度規(guī)定，各級電力局也建立了內(nèi)部控制制度。國家審計(jì)署在2002年對農(nóng)網(wǎng)工程資金進(jìn)行了一次全面審計(jì)，國家發(fā)改委也于2004年組織了兩次稽查，但農(nóng)網(wǎng)工程資金的挪用及損失問題依然存在。電力行業(yè)作為我國的壟斷行業(yè)，也是國企改制后僅存的幾家國有獨(dú)資企業(yè)之一。近幾年來的國家審計(jì)在其它方面也暴露出許多問題，如“高嚴(yán)事件”、“山西省電科院事件”以及“鞍山供電公司事件”等，造成了45億元的國有資產(chǎn)流失。看來，國有獨(dú)資壟斷企業(yè)僅僅依據(jù)其自身的管理是難以根治其頑疾的，因此，需要借助于外力的推動(dòng)。有效、適時(shí)的外部監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)舞弊、防范腐敗將起到重要作用。

對電力行業(yè)外部監(jiān)督的主要思路為：發(fā)揮國家審計(jì)與社會(huì)審計(jì)的協(xié)調(diào)作用，把項(xiàng)目法人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與電力企業(yè)審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)行定期審計(jì);省、地區(qū)、縣(市)各級層層審計(jì);國資委、發(fā)改委、財(cái)政、監(jiān)察的稽查與外部審計(jì)相互配合，實(shí)施綜合治理、監(jiān)控制約，促使電力企業(yè)建立資產(chǎn)安全、完整的內(nèi)部控制制度及定期報(bào)告制度。當(dāng)前，我國的國家審計(jì)受審計(jì)資源的限制，在計(jì)劃工作上有一定的盲目性，實(shí)行“全面開花，選擇重點(diǎn)”，沒有一個(gè)全盤統(tǒng)一的審計(jì)計(jì)劃，而是每年在其法定的職責(zé)范圍內(nèi)選擇一部分業(yè)務(wù)開展，使審計(jì)工作長期處于一種“隨意”的狀態(tài)，缺少系統(tǒng)性和剛性約束。因此，筆者提出對國有獨(dú)資壟斷電力企業(yè)應(yīng)實(shí)施定期審計(jì)制。

當(dāng)然，國家審計(jì)資源有限，增加其審計(jì)力量不太現(xiàn)實(shí)，而專項(xiàng)資金的使用又是由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)，涉及企業(yè)及法人的責(zé)任。把項(xiàng)目法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與電力企業(yè)審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)合，既有必要，又可以避免重復(fù)審計(jì)，浪費(fèi)資源。我國電力系統(tǒng)是由國家電力公司、省電力公司、地區(qū)供電公司、縣(市)電力公司四級來控制全國電網(wǎng)的，顯然，僅由國家審計(jì)署來組織全國電力系統(tǒng)的審計(jì)是力所不能及的，因而要發(fā)揮省、地、縣(市)審計(jì)機(jī)關(guān)的作用，實(shí)施各層次的審計(jì)并接受上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。政府審計(jì)還要發(fā)揮社會(huì)審計(jì)的作用，當(dāng)審計(jì)資源不夠時(shí)，可委托社會(huì)審計(jì)并對其審計(jì)報(bào)告實(shí)施監(jiān)督檢查。國資委是國有資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu);發(fā)改委是固定資產(chǎn)投資的管理機(jī)構(gòu);財(cái)政是專項(xiàng)資金的管理機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)需要對電力企業(yè)實(shí)施稽查并接受國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)，層層設(shè)防監(jiān)管，保證國家資產(chǎn)的安全、完整。