著眼于新時代發(fā)展要求，習近平總書記在2014年創(chuàng)造性地提出“四個革命、一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略，著力構建清潔低碳、安全高效的能源體系。2015年3月15日，中共中央、國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號)在此背景下重磅出臺，正式揭開新一輪電力體制改革的序幕。八年來，在黨中央、國務院高度重視之下，電力體制改革不斷向縱深推進，貫徹落實能源革命新戰(zhàn)略取得有效突破。在電力工業(yè)市場化改革、節(jié)能減排道路上，綠色清潔的可再生能源開啟規(guī)模化大發(fā)展，但電力供給側改革也逐漸遇到瓶頸，亟需優(yōu)化建立綠色配套制度，借助綠色能源消費革命之力尋求綠色發(fā)展新突破。

(來源：微信公眾號“電聯(lián)新媒” 作者：電聯(lián)新媒)

加快建立健全綠色機制對電力體制改革的必要性

構建清潔高效的能源供應體系是電力體制改革的一個重要目標。以風電、光伏為代表的可再生能源在生產(chǎn)過程中清潔無污染，是當前“去碳化”電力系統(tǒng)正在壯大的主要力量，并將在未來作為電力供應側的主體電源而存在。

過去，我國通過發(fā)放國家可再生能源補貼支持可再生能源發(fā)展，極大地激勵了行業(yè)投資信心，加快了可再生能源項目建設進度。經(jīng)過多年補貼式發(fā)展，我國可再生能源裝機達到國際領先水平，技術不斷突破，設備成本大大降低，平價新能源項目建造成本已基本低于燃煤基準價，逐步凸顯出綠色經(jīng)濟的良好發(fā)展?jié)摿ΑＨ欢稍偕茉窗l(fā)電天然不連續(xù)、不穩(wěn)定的屬性難以改變，與電力系統(tǒng)運行安全、連續(xù)、穩(wěn)定的特性相互矛盾，由此產(chǎn)生的并網(wǎng)消納難、電能價值低的諸多問題難以僅通過電力市場范圍獲得完全補償。

需要指出的是，在電力市場框架下，電力現(xiàn)貨市場定位為中長期等市場的價格風向標，現(xiàn)貨市場價格需要體現(xiàn)發(fā)電曲線電力電量價值。各市場主體根據(jù)電能量成本及供需關系參與競爭并最終形成市場價格。現(xiàn)貨市場的定位應當是純電能屬性的電力交易。因此，為了不影響市場價格信號的有效形成，保證價格信號能夠引導電力資源高效配置，應當在電力現(xiàn)貨市場中為各類能源類型創(chuàng)造公平、公正競爭環(huán)境，并對需要照顧的市場主體類型，在電力市場范疇外，借助其他行政或市場手段予以補償。

因此，在當前國家可再生能源補貼退坡和前期帶補貼可再生能源項目成本高、資金回籠壓力大、發(fā)電曲線價值低，進入市場后收益難保證的矛盾下，構建能夠凸出可再生能源綠色清潔、環(huán)境友好價值的綠色市場，是電力市場化建設長期平穩(wěn)推進的有效補充，也是實現(xiàn)能源清潔低碳、安全高效轉型道路上，支撐可再生能源健康自主可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實要求。

為理順當前各類主流綠色制度的運行機制，分析其執(zhí)行效果以及與我國現(xiàn)實條件的適應性，本文對可再生能源電力消納責任權重、綠電綠證交易、碳排放權交易及碳稅四種綠色制度之間的共性與區(qū)別進行研究，分析政策執(zhí)行中存在的問題，提出下一步完善能源綠色發(fā)展相關制度的建議。

現(xiàn)有綠色制度特點

為體現(xiàn)產(chǎn)品的環(huán)境價值、推進新型能源體系建設、促進社會的綠色轉型，一般有兩類政策工具。一是強制或鼓勵綠色電力消費，如綠色電力證書(以下簡稱綠證交易)、綠色電力交易(以下簡稱綠電交易)、可再生能源電力消納責任權重(以下簡稱可再生消納責任權重)。二是處罰高排放、高污染的生產(chǎn)行為，如碳排放權交易和碳稅制度。兩類政策工具均屬于二次分配范疇，可表現(xiàn)為多個品種，內(nèi)核的經(jīng)濟學原理總體相同。

強制性可再生消納責任權重是綠電交易、綠證交易的基礎。用戶通過購買綠色電力或綠證完成可再生消納責任權重。綠電交易和綠證交易最大的區(qū)別在于，是否具備就近使用綠色電力的條件，可再生能源電力的生產(chǎn)與使用能否一一對應。綠電交易的特點是“證電合一”，需要發(fā)電方和購電方位于同一阻塞區(qū)內(nèi)，合同性質(zhì)屬于實物合同，能夠真正物理執(zhí)行。綠證交易則是“證電分離”的，由于發(fā)用雙方可不在同一阻塞區(qū)，綠電的生產(chǎn)和使用無法一一對應，購電方一般在電能量市場中完成電能量交易，通過綠證交易完成可再生能源消納責任。需要注意的是，綠色價值或者消納責任權重都是財務屬性的，綠證價格的高低是由強制配額制中的懲罰標準決定的，與由市場供需決定的電能量價格沒有直接關聯(lián)。

碳排放權交易和碳稅都是針對公共產(chǎn)品的外部性而采取的帶有懲罰性質(zhì)的行政手段。碳稅是一種稅收機制，碳交易是經(jīng)濟學中典型的“可交易污染許可證”。二者的關鍵區(qū)別在于價格機制。碳稅是對一個單位量的溫室氣體排放增加固定的稅收價格，其稅率是基于評估得到的一單位的溫室氣體所帶來的危害以及控制這種危害所需的成本。碳交易理論上是一種數(shù)量導向(基于規(guī)定的溫室氣體排放總量)的政策工具(但是目前我國是基于強度的碳市場)，碳排放權可在市場中進行交易，價格由供需決定。簡單來說，碳稅對于環(huán)境危害的懲罰價格確定，但是溫室氣體排放總量并不確定;碳交易對于溫室氣體排放總量確定，但是減排成本不確定。權衡兩種制度哪種更優(yōu)需要考慮環(huán)境危害和減排成本對于碳排放量的變化誰更敏感。

碳排放權交易和碳稅的制度性成本要高于綠電綠證交易。綠電綠證交易的制度性成本主要是審核、發(fā)放和防偽技術方面，目前證書防偽技術已比較成熟，只需要將發(fā)電數(shù)據(jù)同步上傳至綠證核發(fā)機構，并對綠證的核發(fā)、核銷進行全流程追蹤即可，核查成本較低，近似為零。碳排放權和碳稅的主要制度性成本在于追蹤、核查排放數(shù)據(jù)，當前碳排放監(jiān)測和追蹤技術仍在不斷創(chuàng)新發(fā)展，全球范圍內(nèi)尚無權威技術(這也是國際上碳排放監(jiān)管重點放在生產(chǎn)側而非消費側的關鍵原因)，需要大量投入來提升準確度，由此產(chǎn)生的制度性成本高昂。

各類綠色制度的政策執(zhí)行難點在于經(jīng)濟承受能力。目前，現(xiàn)有綠色制度產(chǎn)生的環(huán)境溢價大多由生產(chǎn)企業(yè)自身承擔，造成部分生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營狀況堪憂。但是，僅在生產(chǎn)企業(yè)層面的綠色轉型不可持續(xù)，全社會的清潔轉型勢必要通過全社會共同承擔經(jīng)濟責任來完成，環(huán)境溢價也終究需要疏導至消費側，可能引發(fā)消費者抵觸情緒;但若綠色制度過快地全面普及，也會對經(jīng)濟運行造成極大壓力。

我國綠色制度存在的問題

我國綠色制度主要有綠電交易、綠證交易和碳排放權交易。三者存在的共性問題主要有兩點：一是成本無法順利向下游消費側傳導。二是沒有統(tǒng)籌考慮和實際測算“綠色附加成本”是否在實體經(jīng)濟可承受范圍內(nèi)。綠色制度存在的問題具體表現(xiàn)在以下四個方面：

可再生消納責任權重根據(jù)生產(chǎn)能力分配。我國根據(jù)省級行政區(qū)域分配權重，從分配結果看，西部資源富集地(如甘肅、新疆、內(nèi)蒙古)承擔了更高的權重;東部負荷中心(如北京、浙江、江蘇)權重較低。這意味著我國當前可再生消納責任權重制度的重點在于引導生產(chǎn)側的開發(fā)建設，而非引導用戶側的消費習慣。從完成情況看，2021年度僅甘肅、新疆未完成最低可再生消納責任權重，但是從可再生能源裝機容量來看，甘肅、新疆風電、光伏發(fā)電裝機分別達到了34%、48%。西部資源富集地本地消納和外送能力不足、東部負荷中心用能量大且經(jīng)濟承受能力較強的現(xiàn)實情況，與現(xiàn)行權重分配方案恰好相反。

“證電合一”的綠電交易制度與我國資源稟賦、現(xiàn)實條件不適應(國內(nèi)“綠電”非綠電)。國內(nèi)的綠電交易允許跨越阻塞區(qū)，而國外的綠電交易為了保證就近消納不允許跨越阻塞區(qū)。由于風、光資源富集地與電力消費中心不匹配，西北地區(qū)新能源與東南地區(qū)簽訂“證電合一”的購電協(xié)議需要新建大量的輸電線路，假如沒有電網(wǎng)相連或者電網(wǎng)相連已無輸送能力，綠證就無法出售;如果建設大量通道以滿足“證電合一”的交易條件，則會產(chǎn)生額外的成本，導致電價水平的上漲。另外，根據(jù)當前省間現(xiàn)貨市場的實際情況，買方電量與賣方電量相差20%左右，跨區(qū)域輸送電造成的網(wǎng)損進一步抬高了綠電的成本。

全國碳排放權交易市場僅納入發(fā)電行業(yè)且碳成本疏導機制尚未暢通，給火電企業(yè)形成極大負擔。煤電機組整體排放水平都比較高，相互之間的差異較小，并且燃煤是其發(fā)電的必要環(huán)節(jié)和產(chǎn)生溫室氣體排放的主要原因。但由于煤耗是煤電機組的主要成本，即使沒有碳排放配額的約束，煤電機組也有足夠的激勵降低煤耗，因此火電企業(yè)本身暫不具備大力度減排的條件。同時，我國煤電企業(yè)承擔了重要的保供責任，需要滿足“應開盡開、穩(wěn)發(fā)滿發(fā)”的要求，又無法順暢傳導因碳排放權交易帶來的成本上漲，碳市場僅納入發(fā)電行業(yè)只能單純抬高火電企業(yè)成本。還需注意的是，火電企業(yè)的產(chǎn)出大多為中間產(chǎn)品，石化、鋼鐵、有色等“用電大戶”反而免于承擔控排成本，對于火電企業(yè)來說并不公平。長此以往，火電企業(yè)的投資積極性將受挫，不利于我國電力供應形勢的平衡穩(wěn)定。

我國以碳強度為指標的排放權交易體系無法給予企業(yè)足夠的減排激勵。碳強度是指單位GDP產(chǎn)出所產(chǎn)生的碳排放量，原本旨在兼顧經(jīng)濟體內(nèi)部減排和整體經(jīng)濟增速，引導排放不達標的企業(yè)優(yōu)先考慮減排，激勵企業(yè)研發(fā)減排技術。但是，企業(yè)完全可以通過提高產(chǎn)品價格來降低碳強度，極有可能引發(fā)生產(chǎn)者通過勾結來改變市場結構，或倒逼價格主管部門提價的行為。再者，實際操作中，減排技術的研發(fā)成本遠高于碳排放權收益，也無法給予企業(yè)足夠的減排激勵。因此，基于強度的碳市場中，碳排放權更像是企業(yè)的負擔，而非生產(chǎn)資源，從而無法實現(xiàn)資本化，發(fā)揮其激勵減排技術開發(fā)的作用。

健全綠色機制的相關建議

電力市場競爭中可再生能源并不具備優(yōu)勢，可再生能源的完全價值需要綠色機制的健全才能得以體現(xiàn)。為使可再生能源綠色價值盡快得到補償，破解可再生能源在電力市場化建設中需要“被照顧”才能生存的狀態(tài)，針對各類綠色制度現(xiàn)存問題，建議從加快明確用戶側承擔綠色轉型責任驅(qū)動全社會綠色需求擴大、通過“證電分離”提高綠證流通力、優(yōu)化碳排放權市場主體選擇和指標體系優(yōu)化等方面發(fā)力，優(yōu)化配套能源制度，為可再生能源發(fā)展打通路徑，深入推進能源供給和能源消費側綠色革命。

建立面向全體電力用戶的可再生消納責任權重制度。按照“全國一盤棋”的方針，每個用戶承擔同等的權重。西部地區(qū)資源豐富、生產(chǎn)能力強，但消費能力較弱;全國均分權重可以減輕西部地區(qū)的消納壓力，就近消納也可以節(jié)省用電成本。東部地區(qū)土地稀缺，沒有大規(guī)模發(fā)展風電光伏的條件，但消費能力強、人均收入高，可以通過購買綠證完成消納責任，資金支持可再生能源行業(yè)發(fā)展。由此，實現(xiàn)土地、能源、資金等要素的跨區(qū)域“二次分配”。

建立“證電分離”的綠證交易制度。由用戶根據(jù)實際情況自行選擇消費“證電合一”的綠電或單獨購買綠證。成立專門的綠證交易中心，還原綠證作為“有價證券”的金融屬性，剝離其電能量屬性，允許綠證多次轉讓。這有利于增強綠證流動性，提高綠證交易活躍度。

加強電-碳市場聯(lián)動，進一步放開火電中長期交易價格，推動火電企業(yè)碳排放成本在電力市場中的傳導。從根本上解決火電企業(yè)高排放的唯一辦法是有可替代的電量，大力發(fā)展可再生能源是重中之重。有了可再生能源發(fā)電量替代火電發(fā)電量，火電的排放總量自然就會降低。但是，我國目前并不具備大量退出火電機組的條件。基于當前現(xiàn)狀，建議加強電-碳市場聯(lián)動，推動價格主管部門將火電中長期交易上下浮動的20%擴大至30%，以傳導火電企業(yè)碳排放成本，并推動價值鏈傳導更順暢、具備節(jié)能轉型條件的行業(yè)主體進入碳市場，從而更有利于提高全社會的綠色轉型效率。

推動碳排放權交易指標體系由“強度”向“總量”轉換。為避免過高的監(jiān)管成本，強度交易市場必須選擇特定的碳排放主體承擔強度減排責任，無法涵蓋所有的排放源，不利于全社會綠色低碳意識的建立。另外，對企業(yè)排放強度的核準與結算，不僅涉及到碳排放量，還涉及到企業(yè)產(chǎn)出，數(shù)據(jù)造假風險更高，核查成本更高。

可再生能源作為新型電力系統(tǒng)中電力供應的主體電源，在電力市場競爭中并不具備優(yōu)勢。建立健全場外綠色配套制度是長期平穩(wěn)推進電力市場化建設的重要補充，對于支撐可再生能源自主可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)能源清潔低碳、安全高效轉型具有重要意義。需要統(tǒng)籌考慮各類綠色制度的傳導機制、制度成本以及對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生的影響，推動政策有效銜接、形成政策合力，保障可再生能源的綠色價值得到合理補償，提高全社會綠色轉型效率，助力電力體制改革和新型能源體系建設!

作者：

中國華能集團有限公司能源研究院 盛韻穎

中國華能集團有限公司營銷部 張婷婷