觀點(diǎn)｜能源政策制定者需提高能力建設(shè)

2018-03-27 10:09:43 《能源評論》　點(diǎn)擊量：評論 (0)

制定并執(zhí)行能源規(guī)劃與能源政策時(shí)，需要有科學(xué)依據(jù)，有定力，有戰(zhàn)略目標(biāo)和始終朝著這個(gè)目標(biāo)前進(jìn)的能力。政策制定者需提高能力建設(shè)文楊東寧

制定并執(zhí)行能源規(guī)劃與能源政策時(shí)，需要有科學(xué)依據(jù)，有定力，有戰(zhàn)略目標(biāo)和始終朝著這個(gè)目標(biāo)前進(jìn)的能力。

政策制定者需提高能力建設(shè)

文/楊東寧

能源發(fā)展與改革對于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有舉足輕重的影響，在制定能源規(guī)劃與能源政策時(shí)，需要有科學(xué)依據(jù)，有毅力與定力，有戰(zhàn)略目標(biāo)和始終朝著這個(gè)目標(biāo)前進(jìn)的能力，從而避免政策變動影響能源發(fā)展與變革進(jìn)程，進(jìn)而成為宏觀經(jīng)濟(jì)的擾動因素。

關(guān)注戰(zhàn)略制定能力

常言道：“人無遠(yuǎn)慮，必有近憂。”能源戰(zhàn)略與政策制定同樣遵循這個(gè)道理，在能源發(fā)展過程中，很多困境和問題是因?yàn)閼?zhàn)略規(guī)劃能力不足所造成的，比如近期對于“煤改氣”、“煤改電”究竟要不要繼續(xù)推進(jìn)的爭論。客觀上來說，如此大規(guī)模的去煤化運(yùn)動，出現(xiàn)一些問題屬于正常現(xiàn)象，關(guān)鍵在于政策制定者有沒有預(yù)見到這些問題，對于哪些是可以事先避免的障礙，哪些是不可縮減的風(fēng)險(xiǎn)，心中是否有數(shù)。更為重要的是，政策制定者有沒有想好在去煤化之上，中國能源轉(zhuǎn)型的愿景和目標(biāo)是什么。如果“煤改氣”符合這個(gè)愿景與目標(biāo)，那面對短期的困難就有了忍耐與克服的依據(jù)，如果部分群眾因此受了凍，政府部門可以進(jìn)行恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，并及時(shí)安排過渡性替代措施。

當(dāng)前，中國能源發(fā)展與轉(zhuǎn)型有目標(biāo)嗎?黨的十九大報(bào)告提出，要“構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”，這可以認(rèn)為是目標(biāo)愿景。能否有效實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)取決于諸多復(fù)雜因素，其中，能源管理部門的決策和監(jiān)管能力建設(shè)至關(guān)重要。例如，將最終目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化到可具體推行的時(shí)空坐標(biāo)上，就是一種科學(xué)決策能力。

簡單分析一個(gè)參考案例，上世紀(jì)70年代石油危機(jī)期間，美國便確定了自己的能源戰(zhàn)略目標(biāo)：能源獨(dú)立，其宗旨是加快國內(nèi)能源資源開發(fā)，促進(jìn)能源多元化，從而將國際石油危機(jī)對美國能源安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的影響控制在一定范圍之內(nèi)，避免宏觀經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定和外交政策被能源對外依存所綁架。幾十年來，美國政府在制定能源政策時(shí)，始終以能源獨(dú)立為準(zhǔn)繩，不斷完善整個(gè)戰(zhàn)略體系，否則可能會盲目實(shí)施，這做一攤，那做一攤，導(dǎo)致所有部門對宏觀大政都沒有完整把握，各個(gè)模塊并不總能在一個(gè)具有建設(shè)性的方向上互補(bǔ)性發(fā)展。

目前，我們要擺脫針對某一物理區(qū)域或某一用能載體制定政策時(shí)的糾結(jié)情緒，需要繼續(xù)在明確戰(zhàn)略目標(biāo)與戰(zhàn)略路徑上下功夫。前期要做好功課，明晰中國所面臨的外部環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境，哪些是有利的，哪些是不利的，在充分考慮如何利用有利因素、克服不利因素的基礎(chǔ)上，制定出具有可實(shí)施性的能源戰(zhàn)略。

關(guān)注規(guī)劃執(zhí)行能力

一旦邏輯上具有自洽性的能源戰(zhàn)略目標(biāo)被確定下來，就應(yīng)該堅(jiān)決執(zhí)行，不能走回頭路。這時(shí)候，我們還需一個(gè)兼顧長期和短期、宏觀和微觀的決策支持體系，來保證戰(zhàn)略與規(guī)劃執(zhí)行能力不斷提升，保證落地政策的科學(xué)性。

還拿美國做例子，能源獨(dú)立目標(biāo)確定后，美國能源部做出了一個(gè)非常重要的決定，即能源建模。政府部門聚合了一批工程、商業(yè)、經(jīng)濟(jì)專家，來開發(fā)符合美國真實(shí)情景的能源模型，將其國內(nèi)能源生產(chǎn)、國際能源環(huán)境、能源消費(fèi)狀況、宏觀經(jīng)濟(jì)與能源交互等各個(gè)模塊整合進(jìn)一個(gè)系統(tǒng)，以此來模擬備選的能源政策對能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和安全方面的影響。每當(dāng)有能源政策需要制定，美國能源部可以先期將其輸入能源模型進(jìn)行仿真。當(dāng)然，并不是說美國頒布的能源政策完全是根據(jù)模型輸出結(jié)果確定的，但起碼它可以給予政策制定者一些啟發(fā)，有時(shí)可能是一種人們沒有想到的解決方案，有時(shí)可能是一種思考問題的新方式。

總之，有了客觀的能源模型作為參考，可以讓政策制定者擺脫“拍腦門”的決策模式。一個(gè)好的能源模型能夠在真實(shí)情景基礎(chǔ)上不斷演化，提供客觀有效的預(yù)測結(jié)果，從而避免不合適宜的政策捅出大簍子。退一步來講，即便能源政策在推行過程中出了問題，如果有一個(gè)穩(wěn)健的能源模型，可以評估哪兒走錯(cuò)了、哪兒走過了，然后進(jìn)行系統(tǒng)性的優(yōu)化調(diào)整，而不是出了問題就全部推倒重來，甚至走回頭路，反反復(fù)復(fù)，最終可能一事無成。

能源建模是一項(xiàng)中國亟待開展的工作，同時(shí)它也是一項(xiàng)需要長期堅(jiān)持的工作。美國能源建模從上世紀(jì)70年代開始，持續(xù)了幾十年，先后經(jīng)歷獨(dú)立計(jì)劃(Project Independence)、中期預(yù)測體系(Intermediate Future Foreing System)、國家能源建模體系(National Energy Modeling System)三個(gè)發(fā)展階段，至今仍在不斷優(yōu)化中。最初的模型因?yàn)槁┒窗俪觯獾搅瞬簧倥u，但美國能源部積極吸收了這些批評中的有益因素，進(jìn)而對模型進(jìn)行修改完善，才最終得到了目前看來相當(dāng)穩(wěn)健的模型。

除了綜合型的能源模型工具，也有很多針對某種能源的模擬，如建筑能耗模型、可再生能源模擬等。

關(guān)注政策溝通能力

信息技術(shù)的突變帶來的是一個(gè)認(rèn)知資源稀缺的時(shí)代，不僅商業(yè)競爭要爭取人們的認(rèn)知資源，能源政策的制定與推行也不例外。如果處理不好政策溝通問題，項(xiàng)目推進(jìn)難度將大幅度增加。只有在社會認(rèn)知和社會溝通上做好文章，才能將政策落地的阻力最小化。

社會溝通不是一個(gè)直線管道，這邊信息進(jìn)去，那邊接收，因此，政策溝通不是做簡單的宣教，也不是做簡單的政策披露，它需要有長期的互動。

基本上，政策溝通應(yīng)該傳遞兩類信息：一類是屬于意圖的，即政府部門為什么要這么做，其意圖是不是為了人民利益，是不是為了解決實(shí)際問題;另一類是屬于內(nèi)容的，即為什么選擇這種技術(shù)路線、方法路徑為什么是這么確定的等等。相對應(yīng)的，群眾會形成兩種思考，第一是政府這樣做有沒有價(jià)值，第二是這些價(jià)值跟自身利益是否一致。只有這兩個(gè)問題都能得到肯定答復(fù)，政策的接受度和支持度才會提高。

如果沒有這種社會輿論氛圍，能源改革將舉步維艱。

(作者系北京大學(xué)戰(zhàn)略研究所所長)

責(zé)任編輯：lixin

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