本輪電力體制改革的核心是電價改革，而作為電價中關(guān)鍵的一環(huán)，輸配電價的改革則是電價改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。

 

輸配電價改革的重要性在本輪電改主要政策文件對其強(qiáng)調(diào)的力度上得以充分體現(xiàn)。2015年3月中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號)(以下簡稱“電改9號文”)中部署了近期推進(jìn)電力體制改革的重點(diǎn)任務(wù)，其中第一條是“有序推進(jìn)電價改革，理順電價形成機(jī)制”，其下的“單獨(dú)核定輸配電價”便是本輪電改28項重點(diǎn)任務(wù)的首列任務(wù)。

 

輸配電價改革的難度，從省級電網(wǎng)輸配電價的核定和推行的曲折歷程上可見一斑。省級電網(wǎng)輸配電價在本輪改革之前就已經(jīng)核定了很多次，但始終沒有落地執(zhí)行;即使是本輪電改耗時一年多核定的輸配電價，多數(shù)省市仍然存在高電壓等級價格過高、電壓等級間價格差距過小等問題;另一方面，一些早已經(jīng)核定了輸配電價的省市在電力交易中仍然采用的是價差傳導(dǎo)模式，而并沒有采用已核定的輸配電價。

 

增量配電網(wǎng)配電價格定價是輸配電價改革這個難點(diǎn)中的難點(diǎn)。增量配電業(yè)務(wù)放開承載了眾多改革目標(biāo)，而且需要結(jié)合全國各地的不同的實(shí)際情況。因此，《指導(dǎo)意見》并沒有給出具體可操作的配電價格定價辦法，而是對地方價格主管部門制定配電價格定價辦法給出了原則性的指導(dǎo)意見。

 

 

電改9號文則要求輸配電價逐步過渡到按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則核定。根據(jù)該部署，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)了《輸配電定價成本監(jiān)審辦法(試行)》(發(fā)改價格〔2015〕1347號)，隨即對各省級電網(wǎng)開展了大規(guī)模的成本監(jiān)審工作和輸配電價核定工作。截止到2017年中，首輪輸配電價改革試點(diǎn)已經(jīng)全面完成。這被認(rèn)為是電改9號文以來第一項取得重大突破性成果的電改任務(wù)。

 

但輸配電價改革并沒有完成。因為除了省級電網(wǎng)外，我國還有十幾個地方電網(wǎng)和近兩百個(以后還會有更多)增量配電網(wǎng)，這些配電網(wǎng)也需要針對性的輸配電價定價辦法。

 

本次國家發(fā)改委印發(fā)的《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法(試行)》、《跨省跨區(qū)專項工程輸電價格定價辦法(試行)》和《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》終于完成了輸配電價體系建設(shè)的最后一塊拼圖。

 

 

放開增量配電業(yè)務(wù)是電改9號文中的一項重要內(nèi)容，目標(biāo)是鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)，促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展、提高配電運(yùn)營效率。

 

國家發(fā)改委隨后發(fā)布的《關(guān)于加快配電網(wǎng)建設(shè)改造的指導(dǎo)意見》(發(fā)改能源〔2015〕1899號)，提出了“開展試點(diǎn)示范，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)”。

 

2016年下半年，國家發(fā)改委、能源局發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法>和<有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法>的通知》(發(fā)改能源〔2016〕2120號)，對增量配電業(yè)務(wù)的放開和管理給出了明確的操作辦法。隨后，國家發(fā)改委、能源局在《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》(發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2480號)中公布了105個增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)項目。

 

但是，直到2017年年底，增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)項目的進(jìn)展從總體上來說并不順利，盡管這一年來國家發(fā)改委和能源局采取了一系列措施，包括多個批次的試點(diǎn)項目申報、限定確定投資主體的時間、每半個月匯報一次進(jìn)展、2018年上半年必須實(shí)現(xiàn)所有地市全覆蓋等。當(dāng)前困擾各試點(diǎn)項目的最重要的兩個問題，一個是配電區(qū)域的劃分，另一個則配電價格的定價辦法。

 

《指導(dǎo)意見》在這個關(guān)鍵時期發(fā)布，將有效地指導(dǎo)支撐各省級價格主管部門制定各地的配電價格定價辦法，有力助推更多增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)項目的落地。

 

 

獨(dú)立的輸配電價是建立完善的電力市場機(jī)制的基礎(chǔ)。單獨(dú)核定輸配電價是電改“9號文”的第一號重點(diǎn)任務(wù)，是“管住中間”的重要手段。輸配電價改革政策體系包括跨省跨區(qū)輸電價格、區(qū)域電網(wǎng)輸電價格和省級電網(wǎng)輸配電價、配電價格(含地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng))改革政策。前兩者主要涉及輸電價格，針對的主要是擁有特高壓、超高壓資產(chǎn)的電網(wǎng)公司，涵蓋西電東送這樣的遠(yuǎn)距離、大范圍的電能輸送等情景。后兩者主要涉及省級輸配電網(wǎng)與配電網(wǎng)(含地方電網(wǎng)、增量配電網(wǎng))的定價問題，是電網(wǎng)企業(yè)、擁有存量配電資產(chǎn)的非電網(wǎng)企業(yè)、有意愿投資配電網(wǎng)的企業(yè)等社會各方重點(diǎn)關(guān)注的問題。

 

由于配電網(wǎng)與上一級輸配電網(wǎng)(多指省級輸配電網(wǎng))存在電氣關(guān)系、結(jié)算關(guān)系和成本傳遞關(guān)系等，因此有必要將《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法(試行)》(發(fā)改價格〔2016〕2711號)(以下簡稱“2711號文”)和《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“指導(dǎo)意見”)文件進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分析，重點(diǎn)把握和理解配電網(wǎng)定價的特殊性和導(dǎo)向性。

 

 

定位不同。2711號文定位于操作層面，指導(dǎo)意見定位于頂層設(shè)計。2711號文明確了準(zhǔn)許收入的各項構(gòu)成、輸配電價計算方法、主要參數(shù)和指標(biāo)上限等，是省級電網(wǎng)輸配電價定價工作的“操作手冊”。指導(dǎo)意見從總體要求、配電價格定價方法、配電價格調(diào)整機(jī)制、配電價格結(jié)算制度和配電價格管理等方面，對制定配電價格提出了原則要求，是各地方物價主管部門制定當(dāng)?shù)嘏潆娋W(wǎng)價格管理規(guī)則的指導(dǎo)性文件。

 

對象不同。2711號文針對省級電網(wǎng)輸配電價，即省級電網(wǎng)企業(yè)為使用其經(jīng)營范圍內(nèi)共用網(wǎng)絡(luò)的用戶提供輸配電服務(wù)的價格，省級電網(wǎng)企業(yè)主要包括國家電網(wǎng)公司、中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司所屬的各省級電網(wǎng)公司、內(nèi)蒙古電力(集團(tuán))有限責(zé)任公司。指導(dǎo)意見針對的是除省級電網(wǎng)企業(yè)存量之外的配電網(wǎng)，包括地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的配電價格。根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》(發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2120號)，增量配電網(wǎng)的適用范圍包括：110千伏及以下電壓等級電網(wǎng)和220(330)千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)(經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))等局域電網(wǎng);除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營的存量配電網(wǎng)也屬于增量配電網(wǎng)。由此可見，2711號文和指導(dǎo)意見所針對的對象在資產(chǎn)權(quán)屬、電壓等級、供電區(qū)域等方面有明顯的差異。

 

范圍不同。2711號文聚焦解決如何制定省級電網(wǎng)輸配電價的問題，以提供輸配電服務(wù)相關(guān)的資產(chǎn)、成本為基礎(chǔ)，確定電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)準(zhǔn)許收入，并分電壓等級、分用戶類別核定輸配電價等。指導(dǎo)意見作為第一份專門針對配電網(wǎng)配電價格的文件，需要回答太多的問題，其涵蓋面更廣，主要涉及的內(nèi)容包括：配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)的關(guān)系，配電價格定價方法與適用條件，配電網(wǎng)與分布式電源和常規(guī)機(jī)組的關(guān)系，與現(xiàn)有配電價格的銜接，與省級電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)的結(jié)算，增量配電網(wǎng)項目管理，業(yè)務(wù)分離，信息公開，成本監(jiān)審等。由此可見，指導(dǎo)意見在一定程度上起到了“配電網(wǎng)管理辦法”的作用。

 

 

方法銜接。2711號文按照“準(zhǔn)許成本加合理收益” 的方法核定輸配電價，將“準(zhǔn)許收入法”作為省級電網(wǎng)輸配電價定價的唯一方法。指導(dǎo)意見提出的準(zhǔn)許收入法、最高限價法和標(biāo)尺競爭法均是在“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則基礎(chǔ)上的“再創(chuàng)新”，而招標(biāo)法更是隱含要求投標(biāo)主體在第三方權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)助下進(jìn)行“準(zhǔn)許成本的范圍界定、合理收益的明確”。萬變不離其宗。“準(zhǔn)許成本加合理收益”是省級物價主管部門開展成本監(jiān)審、價格管理的核心原則。

 

機(jī)制銜接。2711號文提出多種調(diào)整機(jī)制：一是電價平滑機(jī)制，主要針對監(jiān)管周期內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)新增投資、電量變化較大的情況;二是定期校核機(jī)制，主要針對電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際投資與規(guī)劃新增固定資產(chǎn)投資額之間存在差異的情況;三是考核機(jī)制，主要針對電網(wǎng)企業(yè)供電可靠率及服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督與激勵。指導(dǎo)意見明確提出，“配電網(wǎng)配電價格調(diào)整，應(yīng)明確價格監(jiān)管周期，做好過渡階段價格銜接，并參照《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法(試行)》建立平滑處理機(jī)制、定期校核機(jī)制和考核機(jī)制”，并對配電價格監(jiān)管周期、過渡階段價格銜接、與存量地方電網(wǎng)配電價格銜接、建立激勵機(jī)制四方面進(jìn)行了詳細(xì)要求。對于省級電網(wǎng)企業(yè)與配電網(wǎng)企業(yè)，調(diào)整機(jī)制銜接有助于約束投資沖動，加強(qiáng)規(guī)劃管理和激勵服務(wù)創(chuàng)新。

 

價格銜接。指導(dǎo)意見明確提出，“用戶承擔(dān)的配電網(wǎng)配電價格與上一級電網(wǎng)輸配電價之和不得高于其直接接入相同電壓等級對應(yīng)的現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價”，“配電價格確定前，電力用戶與配電網(wǎng)結(jié)算的輸配電價暫按其接入電壓等級對應(yīng)的現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價執(zhí)行”。不用擔(dān)心，指導(dǎo)意見還有一句“暖心的話”——“不同電壓等級輸配電價與實(shí)際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據(jù)實(shí)際情況，向國務(wù)院價格主管部門申請調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)”。這為配電網(wǎng)價格調(diào)整“開了一扇窗”。

 

結(jié)算銜接。一是結(jié)算關(guān)系與方式的銜接，指導(dǎo)意見提出，“配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間的結(jié)算電價，按現(xiàn)行省級電網(wǎng)相應(yīng)電壓等級輸配電價執(zhí)行。配電網(wǎng)企業(yè)可根據(jù)實(shí)際情況，自主選擇分類結(jié)算電價或綜合結(jié)算電價與省級電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算電費(fèi)”。這樣的規(guī)定，既明確了配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間按照相應(yīng)電壓等級輸配電價的結(jié)算關(guān)系，也允許配電網(wǎng)企業(yè)選擇合適的結(jié)算方式。二是通過調(diào)整結(jié)算電價實(shí)現(xiàn)專項工程成本回收，指導(dǎo)意見規(guī)定，“在配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)接入點(diǎn)，由省級電網(wǎng)專為配電網(wǎng)建設(shè)變電站的，省級價格主管部門可探索核定由配電網(wǎng)承擔(dān)的接入費(fèi)用，并適當(dāng)調(diào)整配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間的結(jié)算電價”。對于配電網(wǎng)通過省級電網(wǎng)企業(yè)投資的專用變電站取電的情況，此規(guī)定按照“誰受益，誰付費(fèi)”的原則，明確了雙方的責(zé)任，有效保障省級電網(wǎng)企業(yè)的合理投資。

 

 

主體平等。對于“增量配電網(wǎng)是大用戶，還是電網(wǎng)”的爭議，一直以來都是各界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。指導(dǎo)意見對此給出了明確說法，即“配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)具有平等的市場主體地位。省級電網(wǎng)應(yīng)向地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)無歧視開放，配電網(wǎng)應(yīng)向售電公司無歧視開放。配電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按照相同的原則和標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)政策性交叉補(bǔ)貼”。這一定論將為后續(xù)配電網(wǎng)相關(guān)政策制定奠定主基調(diào)。

 

責(zé)任平等。指導(dǎo)意見提出，“配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)的電力用戶(含自發(fā)自用電量)應(yīng)承擔(dān)國家規(guī)定的政府性基金及附加等社會責(zé)任，由配電網(wǎng)企業(yè)代收、省級電網(wǎng)企業(yè)代繳”，同時還提出“省級價格主管部門應(yīng)按照尊重歷史、合理銜接的原則，在不增加交叉補(bǔ)貼的前提下，制定地方電網(wǎng)配電價格，與現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價、躉售電價等做好銜接”。以上規(guī)定均體現(xiàn)了配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)用戶與省級電網(wǎng)用戶應(yīng)當(dāng)承擔(dān)平等的社會責(zé)任。

（來源：先見能源   作者：尹明）