長期以來，中國的配電網(wǎng)只能由電網(wǎng)企業(yè)投資運營，配電網(wǎng)建設滯后于輸變電網(wǎng)發(fā)展步伐。歷史欠賬造成的低水平配電網(wǎng)已經(jīng)成為電力供給的瓶頸，也嚴重制約了電力系統(tǒng)的升級和新技術的應用。增量配電投資業(yè)務放開，成為本輪電力體制改革最受關注的環(huán)節(jié)之一。有序放開配電網(wǎng)業(yè)務將打破壟斷、改變部分地區(qū)配電網(wǎng)建設緩慢的現(xiàn)狀，并使包括民企在內(nèi)的各類社會資本充分參與，分享改革紅利，但由于增量配電業(yè)務投資存在多方主體，政策背后的利益博弈激烈，從執(zhí)行過程來看，各主體之間的利益矛盾逐漸暴露。因此，分析增量配電業(yè)務各投資主體利益，并解決其中的利益矛盾對于探索社會資本投資配電業(yè)務的有效途徑，促進增量配電政策的順暢實施很有必要。論文采用利益分析框架，指出目前各投資主體之間存在的利益矛盾并找出導致政策執(zhí)行不暢的影響因素，最后分別對政府相關部門、國家電網(wǎng)公司、社會資本企業(yè)三方主體提出了完善我國增量配電政策的對策建議。

03解決增量配電利益矛盾的對策建議

基于對目前我國增量配電政策執(zhí)行的利益分析，我們認為應該分別從政府相關部門、國家電網(wǎng)公司、社會資本企業(yè)三個角度入手提出解決對策，保證政策執(zhí)行順暢，減少阻力，實現(xiàn)不同主體的利益協(xié)調(diào)和發(fā)展。

針對政府相關部門的對策

增量配電改革不僅是對電力市場的重塑，也是對政府監(jiān)管能力的考驗。增量配電網(wǎng)項目管理是由地方政府能源管理部門負責，通過招標等市場化機制，公開、公平、公正優(yōu)選確定項目業(yè)主，明確項目建設內(nèi)容、工期、供電范圍并簽訂協(xié)議。對于整個競爭過程，相關主管部門需出臺一系列實施細則，來確保參與各方能夠公平公正競爭。這就需要政府相關部門做好對電網(wǎng)公司的監(jiān)管和制度設計。

政府監(jiān)管需到位

目前試點項目實施操作層面由于缺乏配套的實施細則，無法提供混合所有制供電公司的股權(quán)比例、股東組成及項目業(yè)主招標方式的明確依據(jù)，體現(xiàn)公平、公開、公正的優(yōu)選原則。各地在試點項目的投資主體遴選方面仍處于探索階段，方法因地而異。為減少試點項目對電網(wǎng)企業(yè)的依賴，地市政府管理部門應將配網(wǎng)投資主體遴選機制和公司合營(public-private-partnership，PPP)模式結(jié)合起來，使得配網(wǎng)建設有更大的施展空間。PPP模式是指政府與私人組織為提供某種公共物品和服務形成的一種伙伴式合作關系，以特許權(quán)協(xié)議為基礎，通過合同來明確雙方的權(quán)利和義務。

近年來，隨著我國招標投標制度的推廣，公共工程建設和政府采購開始普遍推廣招標投標制度。隨著國家電網(wǎng)等自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制改革和民營化的加快，特許投標制度必將在我國得到廣泛的運用。社會資本的引入，對于解決企業(yè)所有者缺位的難題具有重要的意義，也可以使得特許經(jīng)營者在獲得特許權(quán)的過程中更加具有市場和理性的特征。構(gòu)建我國自然壟斷性產(chǎn)業(yè)的特許經(jīng)營體系勢在必行，關鍵在于政府對特許經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管需要做到位：明晰產(chǎn)權(quán)，明確權(quán)責范圍，把握好監(jiān)管尺度，對電網(wǎng)企業(yè)進行界定和限制，保護公共利益和各方主體的利益。

制度設計需優(yōu)化

消除社會資本的擔憂還是必須回到公開、公平、公正的原則和政策設計上來。目前，讓社會資本心有疑慮的事情主要兩個：一是增量配電網(wǎng)項目如何產(chǎn)生，二是配電價格存在不確定性。必須從制度上進一步明確，什么情況下必須確定為增量配電網(wǎng);必須進一步明確，所有增量配電網(wǎng)一定通過公開招標確定投資主體;必須從制度上設計，招標時應明確建設內(nèi)容和供電可靠性標準，對投資方投入資金的數(shù)量和節(jié)點有剛性約束，在此基礎上，招標確定配電價格。在招標環(huán)節(jié)，要明確投資主體的準入資格，保證項目招投標的公平性;在配電網(wǎng)的規(guī)劃、建設、并網(wǎng)、運營、維護方面，需要統(tǒng)一標準，避免無序和重復建設，保證建設質(zhì)量;在收益核算上，需建立體現(xiàn)交叉補貼責任義務的分電壓等級輸、配電價機制，明確到戶供、售電服務的價格標準;對于普遍服務，需明確增量配電改革之后的責任劃分、資金籌集、運作管理和保障機制;針對各類投資主體制定準入和退出機制，建立信用評價制度等等。各項配套機制的制定都需要由中央政府進行規(guī)范性指導，各省政府出臺相關實施細則加以嚴格落實，在試點業(yè)主選擇時，要高度重視和落實混合所有制改革。黨的十九大報告提出，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。中發(fā)9號文也早己提出，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務。

針對國家電網(wǎng)公司的對策

廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強在接受上證報記者采訪時表示，從現(xiàn)實來看，電網(wǎng)公司在這方面的競爭力較強，其他主體雖然很想積極參與，但較難和電網(wǎng)企業(yè)進行競爭。目前急需對電網(wǎng)企業(yè)的控股比例以及其他行為進行界定和限制，以更好推進增量配電試點工作的開展。

選擇合理的參與方式

電網(wǎng)企業(yè)可選擇省級電力公司或主辦的各級集體企業(yè)為單一投資主體，也可選擇多主體組合方式。針對合作方，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H，積極引入發(fā)電企業(yè)、電力建設企業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)園區(qū)、供水、供氣、供熱等企業(yè)和政府機構(gòu)以及其他符合條件的社會資本參與投資，以混合所有制形式，通過參加招標等市場化方式確定增量配電網(wǎng)業(yè)務投資主體。國家電網(wǎng)公司要積極參與競爭，需采取與社會資本合作的方式，第一批試點項目中電網(wǎng)企業(yè)控股、參股的項目不得超過50%，原則上不搞絕對控股。

國家電網(wǎng)公司應當與試點項目運營主體簽訂調(diào)度協(xié)議，按照電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度原則，做好調(diào)度管理和運行監(jiān)督，確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行。對不具備獨立運營條件的試點項目業(yè)主，在自愿協(xié)商一致的基礎上，國家電網(wǎng)可以接受其運營委托，充分發(fā)揮其人才、技術、管理等方面優(yōu)勢，實現(xiàn)專業(yè)化管理。進一步促進市場公開透明運行，擴大電力市場交易規(guī)模，促進能源資源大范圍優(yōu)化配置。

積極履行各項職責

面向政府，為增量配電投資業(yè)務放開提供支撐。根據(jù)國家確定的試點項目名單，各省級電力公司發(fā)揮技術優(yōu)勢，協(xié)助地方政府劃定供電區(qū)域、明確供電范圍。按照國家有關要求，配合政府部門做好電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，加強上級電網(wǎng)建設，確保外部電源的穩(wěn)定可靠供應。

面向試點項目業(yè)主，提供優(yōu)質(zhì)并網(wǎng)服務。為試點項目提供便捷、及時、高效的并網(wǎng)服務。與試點項目運營主體簽訂調(diào)度協(xié)議，按照電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度原則，做好調(diào)度管理和運行監(jiān)督，確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行。對不具備獨立運營條件的試點項目業(yè)主，在自愿協(xié)商一致的基礎上，國家電網(wǎng)公司可以接受其運營委托，充分發(fā)揮電網(wǎng)公司人才、技術、管理等方面優(yōu)勢，實現(xiàn)專業(yè)化管理。

面向合作伙伴，努力爭取多方共贏。省級電力公司作為投資主體，積極參與競爭，與符合條件的社會資本合作成立混合所有制供電公司，通過參加招標等市場化方式爭取成為試點項目業(yè)主。對國家電網(wǎng)公司投資控股的混合所有制供電公司，做好信息公開工作，保障各類股東的合法權(quán)益。

針對社會資本企業(yè)的對策

社會資本企業(yè)參與增量配電業(yè)務，與國家電網(wǎng)公司在各方面實力上存在差距。因此社會資本企業(yè)必須提高競爭實力，具體來說有以下幾個方面。

積累一定的資本實力

配電網(wǎng)是重資產(chǎn)行業(yè)，動輒數(shù)億元的投資都是很正常的，未來還要涉及到升級、改造、擴容，所以其資金門檻是很高的。配電網(wǎng)作為基礎設施必須提前布局，很可能在巨額投資后數(shù)年才見經(jīng)濟效益。在配電網(wǎng)運營過程中還會有事故搶修，自然災害等突發(fā)狀況造成的潛在損失。所以具有一定的資本實力是進入增量配電網(wǎng)業(yè)務的前提。

提高企業(yè)的技術水準

電力的生產(chǎn)、傳輸、消費是瞬間完成的，電能經(jīng)過長距離傳輸還要保證電能質(zhì)量，對配電網(wǎng)的設計、設備可靠性、人員運維水平要求很高，具有較高的技術門檻。目前，社會資本缺乏電網(wǎng)運維經(jīng)驗，特別是對突發(fā)狀況的應對能力不足，系統(tǒng)安全穩(wěn)定難以得到保證。這就要求從事增量配網(wǎng)項目的社會資本除按規(guī)定配備一定數(shù)量和質(zhì)量的專業(yè)人員外，還應加大技術人員的培養(yǎng)，以滿足電網(wǎng)日常運行需要。

積極承擔社會責任

電力屬于社會公共服務的一部分，進入該領域的社會資本必須改變以往的“私企”運營模式，要更多的從用戶和社會的角度思考問題，為用戶提供優(yōu)于電網(wǎng)公司的供電服務。當運營過程中和用戶發(fā)生利益沖突時，要敢于擔當，積極履行電力普遍服務、保底服務和歧視提供配電服務的義務。

做好風險預測

巨額配電網(wǎng)投資可能面臨負荷水平不及預期的風險，投資回報有不確定性。隨著市場的進一步開放，同一個配電區(qū)域可能有多個售電公司，售電業(yè)務競爭加劇，售電盈利不確定。配電網(wǎng)運營過程中可能遇到生產(chǎn)事故、自然災害、設備外力破壞等運維風險，損失不確定。因此社會資本企業(yè)必須做好風險預測，以防出現(xiàn)意外損失。

目前社會資本企業(yè)對于政策的憂慮歸根結(jié)底是因為擔心競爭不過電網(wǎng)企業(yè)。這種擔心主要源自對競爭的公平性信心不足，源自對電網(wǎng)公司強大影響力的恐懼，源自對相關部門監(jiān)管能力的懷疑。因此為促進增量配電網(wǎng)業(yè)務的健康發(fā)展，政府有關部門應該加強對增量配電網(wǎng)建設項目競爭中具有潛在優(yōu)勢的國家電網(wǎng)公司的監(jiān)管，對這些具有潛在優(yōu)勢的競爭企業(yè)規(guī)定更多的社會責任，采取更多有利于社會資本參與競爭的政策措施，促進增量配電網(wǎng)建設業(yè)務的健康發(fā)展。

文章來源 I《華北電力大學學報(社會科學版)》