增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目是國家推動增量配電網(wǎng)改革的重要手段，通過試點(diǎn)實(shí)踐的探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成可復(fù)制、推廣的機(jī)制與模式，促進(jìn)增量配電網(wǎng)改革平穩(wěn)健康發(fā)展。而業(yè)主優(yōu)選在整個試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)過程中起著承上啟下的關(guān)鍵作用，業(yè)主選好了，項(xiàng)目推動較快，進(jìn)展較順利，后期運(yùn)營也更讓人放心。業(yè)主選擇不合適，會嚴(yán)重影響試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展，甚至為后期運(yùn)營埋下隱患。

 

 

　　根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”）、《國家發(fā)改委 能源局關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》等文件，增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目包括兩類，第一類是滿足電力配送需要和規(guī)劃要求的新建配電網(wǎng)及混合所有制方式投資的增容擴(kuò)建的配電網(wǎng)；第二類是非電網(wǎng)企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營的存量配電網(wǎng)。第二類試點(diǎn)項(xiàng)目，由其投資者直接向省政府相關(guān)部門申請將其作為增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，項(xiàng)目業(yè)主不變，不再履行招標(biāo)程序。本文主要談?wù)劦谝活愒圏c(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主確定。

 

　　《管理辦法》等文件指出：第一類試點(diǎn)項(xiàng)目，地方政府能源管理部門應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)等市場化機(jī)制公開、公平、公正優(yōu)選確定項(xiàng)目業(yè)主，明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、工期、供電范圍并簽訂協(xié)議；任何政府部門不得直接指定項(xiàng)目業(yè)主，任何企業(yè)不得強(qiáng)行要求獲取項(xiàng)目控股權(quán)；不建議電網(wǎng)企業(yè)或當(dāng)?shù)卣顿Y平臺控股試點(diǎn)項(xiàng)目。

 

　　另外，《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“對于招標(biāo)方式確定投資主體的配電網(wǎng)項(xiàng)目，采用招標(biāo)定價法確定配電價格。競標(biāo)主體應(yīng)同時作出投資規(guī)模、配電容量、供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量、線損率等承諾。政府相關(guān)主管部門對合同約定的供電服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行監(jiān)管和考核，沒有達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，相應(yīng)核減配電價格”。

 

 

　　增量配電網(wǎng)是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，增量配電的業(yè)主優(yōu)選，是政府采購配電服務(wù)提供者的行為，其實(shí)質(zhì)是政府采購，應(yīng)參照《政府采購法》及相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。《政府采購法》明確規(guī)定了政府采購可采用的幾種方式：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價以及“國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式”。2014年12月31日，財(cái)政部發(fā)布《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財(cái)庫〔2014〕214號)，“競爭性磋商”即為《政府采購法》規(guī)定的“國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式”之一。

 

　　在幾種政府采購方式中，單一來源采購不具備競爭性，詢價、競爭性談判都采用最低報價法，只比較價格，不考慮增量配電網(wǎng)優(yōu)選業(yè)主必須考量的服務(wù)、資金實(shí)力等因素，邀請招標(biāo)本身只有在滿足相關(guān)條件時才能采用，如只能從有限范圍選擇業(yè)主等。因此，前述幾種方式都不適合增量配電網(wǎng)業(yè)主優(yōu)選。

 

　　公開招標(biāo)是增量配電網(wǎng)改革所提倡的一種采購方式，理論上，公開招標(biāo)最為公開、公平，能實(shí)現(xiàn)最大程度競爭，但公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項(xiàng)目，且在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判。而增量配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目，目前各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)并不是特別明確，其核心條件受投資、服務(wù)、價格等多種因素制約，需要采購人與供應(yīng)商在采購過程中就具體方案、服務(wù)內(nèi)容、配電價格等實(shí)質(zhì)性條件進(jìn)行反復(fù)洽商。因此，公開招標(biāo)在當(dāng)前階段不是最佳的采購方式。

 

　　而根據(jù)財(cái)庫〔2014〕214號文相關(guān)規(guī)定，競爭性磋商更適合增量配電網(wǎng)業(yè)主優(yōu)選。首先，競爭性磋商適用于“政府購買服務(wù)項(xiàng)目”；其次競爭性磋商可以通過發(fā)布磋商公告實(shí)現(xiàn)業(yè)主優(yōu)選的公平、公正、公開；更關(guān)鍵的是，政府方可以與供應(yīng)商進(jìn)行多輪磋商、充分溝通，最終確定項(xiàng)目邊界條件與技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)，并允許供應(yīng)商在提交最終報價文件前退出磋商，避免選擇到不愿參與投資的業(yè)主，另外，競爭性磋商采用的評審方法是綜合評分法，政府方可根據(jù)評審因素設(shè)置權(quán)重，從多個方面綜合選擇合適的業(yè)主。目前，已有鄭州航空港、江蘇連云港、重慶合川、長壽、陜西安康、河南三門峽等多個增量配試點(diǎn)項(xiàng)目在優(yōu)選業(yè)主時采用了競爭性磋商的方式，取得了較好的效果。

 

 

　　增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主是投資主體在項(xiàng)目所在地成立的項(xiàng)目公司，根據(jù)增量配電改革相關(guān)精神和政府采購相關(guān)法律法規(guī)，業(yè)主優(yōu)選范圍可以是項(xiàng)目公司全體股東，也可以是除地方政府平臺公司外項(xiàng)目公司其他股東，即社會資本方，包括電網(wǎng)公司。電網(wǎng)公司要參與投資，不得直接指定股比，必須以競爭性方式獲取投資資格，且不能控股。

 

　　業(yè)主優(yōu)選的模式是指確定投資主體在項(xiàng)目公司股比的方法，根據(jù)增量配電改革相關(guān)精神和政府采購相關(guān)法律法規(guī)，業(yè)主優(yōu)選的模式有以下兩種：

 

　　一是政府方只選擇一家供應(yīng)商，供應(yīng)商可以單獨(dú)參與，也可組成聯(lián)合體參與。單獨(dú)參與的，不能為當(dāng)?shù)卣顿Y平臺，也不得為電網(wǎng)公司，只能是其他社會資本；組成聯(lián)合體參與的，要在聯(lián)合體協(xié)議中約定各方在項(xiàng)目公司的股權(quán)比例，當(dāng)?shù)卣顿Y平臺或電網(wǎng)公司參與聯(lián)合體的，不得控股。

 

　　二是政府方選擇排名靠前的幾家供應(yīng)商，并在采購文件中約定各個名次的股權(quán)比例，排名第一的供應(yīng)商獲得最高股比，排名第二的供應(yīng)商獲得次高股比，以此類推。另外，要結(jié)合業(yè)主采購范圍與采購模式，確定是否允許聯(lián)合體參與，避免股權(quán)結(jié)構(gòu)過于分散。

 

 

　　通過對前三批增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主優(yōu)實(shí)踐進(jìn)行梳理，可以看到，增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主優(yōu)選主要問題有以下幾個方面：

 

　　一是地方政府業(yè)主優(yōu)選時，未落實(shí)包括項(xiàng)目規(guī)劃、配電區(qū)域劃分等關(guān)鍵條件，但對業(yè)主提的條件與要求過于苛刻，使得參與項(xiàng)目供應(yīng)商過少而流標(biāo)，即時有供應(yīng)商參與，中標(biāo)（成交）后項(xiàng)目也難以推進(jìn)。

 

　　二是少量項(xiàng)目選擇業(yè)主時，與國家法律法規(guī)或電改政策相違背，被上級主管部門喊停終止，需要重新選擇業(yè)主，耽誤了項(xiàng)目進(jìn)程。

 

　　三是部分項(xiàng)目選擇了現(xiàn)金流較差、沒有配網(wǎng)建設(shè)運(yùn)維經(jīng)驗(yàn)、期望投資回收快、效益高的業(yè)主，致使后續(xù)建設(shè)運(yùn)營難以推進(jìn)。

 

　　四是部分項(xiàng)目引入的社會資本方過多，有的投資主體達(dá)5個及以上，最大投資主體股比不到40%，使得配網(wǎng)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)過于分散，導(dǎo)致公司決策緩慢、股東意見難以統(tǒng)一、缺乏絕對控股方項(xiàng)目融資困難、項(xiàng)目進(jìn)展難以符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求等問題。

 

 

　　建立合作伙伴關(guān)系。關(guān)于增量配電網(wǎng)項(xiàng)目是否為PPP項(xiàng)目，是否適用特許經(jīng)營權(quán)，業(yè)界存在爭議。但是毋庸置疑，增量配電網(wǎng)業(yè)主優(yōu)選可以借鑒PPP模式的精髓，即政府與社會資本建立合作伙伴關(guān)系，兩者擁有共同目標(biāo)，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)供給。社會資本以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報，而政府部門以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和社會穩(wěn)定的追求，達(dá)到共贏的局面。風(fēng)險分擔(dān)方面，每一種風(fēng)險盡可能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，使項(xiàng)目整體風(fēng)險最小化。筆者認(rèn)為，合作伙伴關(guān)系的建立是優(yōu)選合適業(yè)主、順利推動項(xiàng)目進(jìn)展并能確保項(xiàng)目長期穩(wěn)定經(jīng)營的根本，這個大方向確定了，后面很多具體的細(xì)節(jié)才好談。反之，如果政府對社會資本十分苛刻，一味壓低利潤空間，最終的結(jié)果是選擇不到業(yè)主或項(xiàng)目公司無法維持運(yùn)營，不得不退出；當(dāng)然，政府也不能對社會資本缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致社會資本賺取暴利，影響社會穩(wěn)定。

 

　　制定項(xiàng)目實(shí)施方案。鑒于業(yè)主優(yōu)選的重要性，為保證采購質(zhì)量，建議在業(yè)主優(yōu)選前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，并報當(dāng)?shù)卣畬徟?shí)際操作中，可將規(guī)劃與實(shí)施方案一并委托相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)編制。這就需要國家相關(guān)部委給予當(dāng)?shù)卣^充足的時間準(zhǔn)備，不能要求在批復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目后短時間內(nèi)確定業(yè)主。項(xiàng)目實(shí)施方案可參考《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》及PPP項(xiàng)目相關(guān)法規(guī)制定，內(nèi)容包括項(xiàng)目名稱、實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目背景與概況（包括試點(diǎn)批復(fù)情況、地理位置、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目規(guī)模、投資總額等）、采購范圍與模式、采購方式、潛在投資主體資格要求、評標(biāo)（評審）方法與考量因素、項(xiàng)目合作協(xié)議等。

 

　　合理設(shè)定供應(yīng)商資格條件。供應(yīng)商資格條件要結(jié)合項(xiàng)目資源稟賦、當(dāng)?shù)卣攮h(huán)境等情況合理設(shè)定。門檻設(shè)置過高，會使得參與項(xiàng)目的投資者較少，導(dǎo)致項(xiàng)目競爭性不足甚至流標(biāo)；門檻設(shè)置過低，參與項(xiàng)目投資者太多，魚龍混雜，不一定能選到合適的業(yè)主。通常，供應(yīng)商資格條件包括：具有獨(dú)立法人資格，財(cái)務(wù)獨(dú)立核算；注冊資本不低于x萬元，具有較好的財(cái)務(wù)狀況，需提供近年經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報表；具有履行合同所必須的資質(zhì)、能力及相關(guān)人員；具有依法繳納稅收和社保的良好記錄；參加本次采購活動前三年內(nèi)，沒有發(fā)生過重大安全和質(zhì)量事故；無重大違法記錄，未被列入失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當(dāng)事人名單和政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄名單。根據(jù)增量配電網(wǎng)改革精神，應(yīng)允許聯(lián)合體參與，以充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，并應(yīng)對聯(lián)合體成員行為、資格、構(gòu)成予以規(guī)定，如：聯(lián)合體須提交所有成員簽署的具有法律約束力的聯(lián)合體協(xié)議書，明確聯(lián)合體牽頭方和其他成員的主要權(quán)利和義務(wù)；聯(lián)合體各成員均應(yīng)為獨(dú)立企業(yè)法人,其中當(dāng)?shù)卣螂娋W(wǎng)公司不得在所組建的項(xiàng)目公司中控股；聯(lián)合體成員應(yīng)有社會資本參與等。

 

　　合理設(shè)置評標(biāo)（評審）因素與評分標(biāo)準(zhǔn)。增量配電網(wǎng)業(yè)主優(yōu)選，無論是采用公開招標(biāo)還是競爭性談判，評標(biāo)（評審）方法應(yīng)為綜合評分法，那就需要在詳細(xì)評審階段，合理設(shè)置評標(biāo)（評審）因素與評分標(biāo)準(zhǔn)。通過多個項(xiàng)目實(shí)踐、總結(jié)，評標(biāo)（評審）因素通常包括以下幾個方面：

 

　　一是企業(yè)綜合實(shí)力，包括資產(chǎn)規(guī)模、資金實(shí)力（銀行存款）、人員實(shí)力（相關(guān)職稱、執(zhí)業(yè)資格）、類似業(yè)績（其他業(yè)主優(yōu)選項(xiàng)目中標(biāo)通知書、配電網(wǎng)建設(shè)與運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)等）、電源優(yōu)勢等；

 

　　二是項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營方案，包括配電區(qū)域范圍劃分及資產(chǎn)處置方案、項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案（負(fù)荷預(yù)測與空間分布、投資規(guī)模與進(jìn)度、建設(shè)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、配電容量等）、項(xiàng)目融資計(jì)劃與保障措施（資金來源、融資方式、資金成本、保障措施等）、項(xiàng)目經(jīng)營管理方案（法人治理結(jié)構(gòu)、盈利模式、電源組織、供電安全可靠性、應(yīng)急處置能力、配電服務(wù)方案等）、項(xiàng)目公司組建與機(jī)構(gòu)設(shè)置（股權(quán)比例、注冊資本、部門設(shè)置與職責(zé)劃分）、項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)方案（安全、運(yùn)維等方面的制度與流程，提高運(yùn)維效率手段與措施等）；

 

　　三是配電價格與線損率承諾等，需要說明的是，當(dāng)前階段配電網(wǎng)尚未建設(shè)運(yùn)營、配電成本無法準(zhǔn)確計(jì)量，承諾一個具體的配電價格是不切實(shí)際的，只能給出原則性的承諾。

 

　　各項(xiàng)因素評分標(biāo)準(zhǔn)不可一概而論，要結(jié)合項(xiàng)目具體情況確定。總體原則是：評審時易操作、不易產(chǎn)生理解上的偏差或分歧；能適當(dāng)拉開不同供應(yīng)商差距；能選出政府方滿意的供應(yīng)商。

 

　　恰當(dāng)選擇采購平臺。鑒于增量配電網(wǎng)業(yè)主優(yōu)選實(shí)質(zhì)上是政府采購配電服務(wù)供應(yīng)商的行為，應(yīng)遵循《政府采購法》及相關(guān)法律法規(guī)。雖然《政府采購法》及相關(guān)法律法規(guī)沒有明確要求增量配電網(wǎng)業(yè)主優(yōu)選必須通過政府采購平臺(政府公共資源交易中心)進(jìn)行采購，但無論是從業(yè)主優(yōu)選要求（公平、公開、公正）還是從投資規(guī)模（超過公開招標(biāo)金額標(biāo)準(zhǔn)）來看，都應(yīng)該通過政府采購平臺優(yōu)選業(yè)主。實(shí)踐中，已經(jīng)開展業(yè)主優(yōu)選的增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目，大多數(shù)都是通過當(dāng)?shù)卣少徠脚_進(jìn)行業(yè)主優(yōu)選的。

 

　　同時，政府方在業(yè)主優(yōu)選時，最好先落實(shí)項(xiàng)目規(guī)劃、配電區(qū)域劃分以及招商引資等關(guān)鍵條件，這不僅有利于項(xiàng)目業(yè)主優(yōu)選，也有利于項(xiàng)目后期建設(shè)運(yùn)營。

 

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本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年07期，作者就職于三峽電能有限公司。

 

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