溫室氣體減排和能源系統(tǒng)改革政策的框架

減排和體制改革是過去二十年能源部門發(fā)展的兩個(gè)重點(diǎn)。自從2001年“十五”規(guī)劃起，中國(guó)就制訂了嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，并設(shè)置了切實(shí)的污染防治措施。

在“十二五” 規(guī)劃期間(2011-2015年)，中國(guó)制定了2020年溫室氣體排放強(qiáng)度目標(biāo)，并通過市場(chǎng)和行政手段相結(jié)合來(lái)降低排放強(qiáng)度。國(guó)家發(fā)展改革委(NDRC)宣布在2011年啟動(dòng)碳市場(chǎng)試點(diǎn)。

在體制改革方面，2015年中國(guó)開始大力推進(jìn)電力行業(yè)改革，以最終形成雙邊電力交易、電力現(xiàn)貨市場(chǎng)和輔助服務(wù)市場(chǎng)。自全面改革以來(lái)，先后出臺(tái)了六項(xiàng)配套政策，包括輸配電價(jià)格改革、建立現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)、建立電力交易所、形成雙邊市場(chǎng)(發(fā)電和效率)、開放電力零售市場(chǎng)、規(guī)范所謂工業(yè)自備燃煤電廠等。與電力部門改革相結(jié)合，國(guó)家能源局啟動(dòng)燃煤電廠靈活性改造試點(diǎn)項(xiàng)目，以便整合風(fēng)電和光伏產(chǎn)生的間歇性電力。

圖6 政策時(shí)間表

從補(bǔ)貼向市場(chǎng)化發(fā)展的轉(zhuǎn)變

中國(guó)致力于推進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)向綠色和低碳能源轉(zhuǎn)型。從2009年開始，中國(guó)一直依靠上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼來(lái)推動(dòng)風(fēng)電和光伏發(fā)電，中國(guó)可能轉(zhuǎn)向可再生能源配額制度自從2017年推出了自愿交易的綠色證書制度。到2020年，全國(guó)非水電可再生能源的電力消費(fèi)量將達(dá)到總電力消費(fèi)量的9%，所有發(fā)電公司將生產(chǎn)9%的能源來(lái)自非水電可再生能源。2018年3月，政府開始收集關(guān)于強(qiáng)制性可再生能源配額機(jī)制的意見。主要反饋意見的企業(yè)包括電網(wǎng)企業(yè)、配電和電力銷售企業(yè)，以及有自備電廠企業(yè)。

碳市場(chǎng)是另一種趨勢(shì)。從2011年到2016年，中國(guó)已經(jīng)在北京、天津、深圳、上海、湖北和廣東等啟動(dòng)了7個(gè)碳市場(chǎng)試點(diǎn)。到目前為止，這些市場(chǎng)的配額主要是通過基準(zhǔn)和標(biāo)桿的方式進(jìn)行分配，只有小規(guī)模的在進(jìn)行交易。2017年12月正式宣布了全國(guó)碳市場(chǎng)，主要是在電力和供熱行業(yè)，這些行業(yè)占煤炭總使用量的大部分。市場(chǎng)將在未來(lái)幾年才開始正式交易，碳排放配額機(jī)制將繼續(xù)得到推廣。決策者希望碳價(jià)格在促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

低碳發(fā)展的障礙

盡管中國(guó)長(zhǎng)期目標(biāo)無(wú)疑致力于實(shí)現(xiàn)低碳能源轉(zhuǎn)型，但短期內(nèi)仍存在諸多障礙。能源需求量繼續(xù)快速增長(zhǎng)，化石燃料短期內(nèi)仍然是滿足需求的關(guān)鍵。

此外，省級(jí)和國(guó)家目標(biāo)之間的沖突是迫切需要解決的。大多數(shù)省份的煤炭產(chǎn)能過剩，省級(jí)官員對(duì)可能威脅到地方財(cái)政活力的改革仍持謹(jǐn)慎態(tài)度。這意味著雙邊合同、省級(jí)間電力交易和現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)并不是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)度必要的。人們一致認(rèn)為，迄今為止的改革仍未突破中國(guó)分析人士所稱的“省級(jí)壁壘”，這些壁壘阻礙了競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)調(diào)度。

中國(guó)還在努力實(shí)施優(yōu)先發(fā)展可再生能源的政策。例如，盡管中央政府制定了多項(xiàng)政策，規(guī)定風(fēng)電和光伏的最短調(diào)度時(shí)間以及消除棄風(fēng)和棄光問題，在2017年，風(fēng)電和光伏的調(diào)度時(shí)間和棄風(fēng)棄光情況都有所好轉(zhuǎn)。但是一些省之間資源的整合仍然是一個(gè)嚴(yán)重問題。例如甘肅已經(jīng)發(fā)展了大量的風(fēng)電和光伏，它們的發(fā)電量無(wú)法被省內(nèi)利用完，然而輸電能力和可再生能源的調(diào)度能力相對(duì)滯后。

未來(lái)決策集權(quán)

2018年，國(guó)家能源局的工作重點(diǎn)包括綠色、低碳、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，提高能源供應(yīng)質(zhì)量、系統(tǒng)效率、緩解貧困、提供優(yōu)質(zhì)能源服務(wù)、加強(qiáng)能源部門管理、擴(kuò)大國(guó)際合作。隨著風(fēng)電和光伏的價(jià)格下降，風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)可能會(huì)在2020年到來(lái)，而光伏的平價(jià)上網(wǎng)或?qū)⒃?025年前到來(lái)。電力市場(chǎng)改革應(yīng)在改善清潔能源經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮重要作用。特別是，現(xiàn)貨市場(chǎng)、輔助服務(wù)市場(chǎng)、省際和區(qū)域間傳輸?shù)脑黾右约胺植际侥茉从兄谙吞寄茉疵媾R的障礙。

行政管理層面也在發(fā)生著重大變化。2018年3月成立了兩個(gè)新部門，即生態(tài)環(huán)境部(MEE)和自然資源部(MNR)。負(fù)責(zé)環(huán)境稅收和碳排放交易工作的部門都將納入生態(tài)環(huán)境部，幫助這些政策與其他環(huán)境政策相結(jié)合。同樣，負(fù)責(zé)水、草地、林業(yè)和濕地資源的部門也將被納入自然資源部，幫助調(diào)整這些地區(qū)的自然資源政策。類似部門的集中可以簡(jiǎn)化決策、監(jiān)督和執(zhí)行。

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歐 盟

歐盟2030/2050年的長(zhǎng)期能源目標(biāo)

歐盟有雄心成為應(yīng)對(duì)氣候變化的主導(dǎo)力量。2014~2020年，歐盟將預(yù)算的至少20%投向了氣候變化相關(guān)的活動(dòng)，資金高達(dá)1800億歐元。歐盟范圍內(nèi)的能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，比如實(shí)施共同目標(biāo)政策和推進(jìn)歐盟結(jié)構(gòu)化整合，被視為經(jīng)濟(jì)脫碳的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。

2009年10月，歐洲理事會(huì)制定了溫室氣體排放量的長(zhǎng)期目標(biāo)，2050年將比1990年減少80~95%。2014年10月，歐洲理事會(huì)同意制定更具體、更全面的2030年目標(biāo)和政策目標(biāo)(見下表)。這些目標(biāo)旨在實(shí)現(xiàn)一個(gè)更具競(jìng)爭(zhēng)力、更安全、更可持續(xù)的能源體系，并實(shí)現(xiàn)2050年長(zhǎng)期溫室氣體減排目標(biāo)。但是這些并不妨礙歐盟成員國(guó)實(shí)現(xiàn)它們自己更為宏大的目標(biāo)。

表2 2030和2050年歐盟的能源目標(biāo)

歐洲能源政策的最新發(fā)展：冬季“一攬子”方案

歐盟正在努力建立一個(gè)歐洲內(nèi)部能源市場(chǎng)，以制訂總體框架滿足能源在歐盟區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)(無(wú)技術(shù)和監(jiān)管障礙)。這旨在增加競(jìng)爭(zhēng)性，匯集所有成員國(guó)不同的能力，并改善能源安全和系統(tǒng)穩(wěn)定性。

歐盟在能源轉(zhuǎn)型中遵循輔助性原則的做法，可以作為中國(guó)面臨挑戰(zhàn)的范例和參照。歐盟作為中心實(shí)體，致力于制定和監(jiān)測(cè)明確的共同目標(biāo)，并確保總框架(市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、法規(guī)、基礎(chǔ)設(shè)施等)能夠朝著新能源體系的方向進(jìn)行穩(wěn)步發(fā)展。另一方面，成員國(guó)在考慮到它們各自的區(qū)域條件時(shí)，有權(quán)利和義務(wù)執(zhí)行這些有助于實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的政策。

圖7 普通立法程序后冬季“一攬子”方案的時(shí)間表

2016年11月，歐盟委員會(huì)公布了一些立法提案，總結(jié)為“面向所有歐洲人的清潔能源”一攬子計(jì)劃。這個(gè)所謂的“冬季一攬子計(jì)劃”旨在明確歐盟能源目標(biāo)2030的戰(zhàn)略實(shí)施和推動(dòng)能源聯(lián)盟。一千多頁(yè)的方案主要涉及下列主題：

能源聯(lián)盟的管理

電力市場(chǎng)的設(shè)計(jì)

可再生能源和能源效率

目前，歐洲議會(huì)和歐洲聯(lián)盟理事會(huì)，即各國(guó)部長(zhǎng)，正在按照所謂的歐盟普通立法程序協(xié)商一攬子方案(另見下文立法程序概覽)。

圖8 歐盟能源體系轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵效果指標(biāo)

成就和挑戰(zhàn)：衡量歐盟的進(jìn)展和前瞻

歐盟能源政策中3個(gè)相互關(guān)聯(lián)的目標(biāo)(減少溫室氣體排放、減少歐盟對(duì)能源進(jìn)口的依賴、確保增長(zhǎng)和就業(yè))的關(guān)鍵效果指標(biāo)圖表顯示，自2000年以來(lái)，在這些目標(biāo)都取得了進(jìn)展。該圖表還強(qiáng)調(diào)了溫室氣體與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效解耦。

然而，考慮到為2030年和2050年制定的宏偉目標(biāo)，歐盟和成員國(guó)都必須繼續(xù)加倍努力。這不僅意味著進(jìn)一步支持技術(shù)發(fā)展，提高能源效率，而且意味著徹底檢查所有與排放有關(guān)的政策領(lǐng)域，即運(yùn)輸和流動(dòng)性。

參考資料：歐洲電力傳輸系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商網(wǎng)絡(luò)和歐洲電網(wǎng)規(guī)劃過程