以下是兩個(gè)案例：

 

案例一：只聽(tīng)得加了過(guò)濾器，卻不見(jiàn)污染減下來(lái)

 

二十世紀(jì)七十年代，為了減少二氧化硫和顆粒物的排放，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（Environmental Protection Agency, EPA）要求新建的燃煤電廠安裝過(guò)濾器。注意！不是所有燃煤電廠，只是新建燃煤電廠。這是因?yàn)槊绹?guó)環(huán)境保護(hù)署在落實(shí)《清潔空氣法案》（Clean Air Act）的過(guò)程中，允許老舊燃煤電廠在一些政策上擁有豁免權(quán)。

 

如果所有燃煤電廠均安裝過(guò)濾器，那么新建燃煤電廠憑借技術(shù)及成本優(yōu)勢(shì)，能夠逐漸占領(lǐng)市場(chǎng)，取代老舊燃煤電廠。甚至一些老舊燃煤電廠因?yàn)檫^(guò)濾器成本過(guò)高，逐漸走向破產(chǎn)清算。如此一來(lái)，污染才有望減輕。

 

但是，在區(qū)別對(duì)待新舊燃煤電廠的情況下，新建燃煤電廠的優(yōu)勢(shì)被價(jià)格昂貴的過(guò)濾器所掩蓋，競(jìng)爭(zhēng)力難以顯現(xiàn)。因此，老舊燃煤電廠還是能夠維持大部分市場(chǎng)份額。而當(dāng)時(shí)美國(guó)二氧化硫排放總量的一半都來(lái)自這些老舊燃煤電廠。這就導(dǎo)致了污染情況得不到緩解的局面。

 

案例二：定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)容易，提高用煤質(zhì)量難

 

為了推進(jìn)煤炭高效清潔利用，改善空氣質(zhì)量，從2015年1月1日起，我國(guó)開(kāi)始施行《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》。根據(jù)這一政策，在市場(chǎng)上出售的商品煤，不管是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的，還是從國(guó)外進(jìn)口的，都必須符合該辦法規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

 

這就意味著低于標(biāo)準(zhǔn)的煤炭不允許在市場(chǎng)上流通。這些不符合標(biāo)準(zhǔn)的劣質(zhì)煤，如果用過(guò)去的技術(shù)來(lái)使用，污染自然很嚴(yán)重。但是，用“發(fā)展的眼光”來(lái)看，研發(fā)的新技術(shù)將提高煤炭的高效清潔利用水平。簡(jiǎn)單粗暴地試圖將劣質(zhì)煤排除在市場(chǎng)外，無(wú)疑降低了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的積極性。

 

而且，商品煤質(zhì)量管理這一措施實(shí)際上并沒(méi)有成功地驅(qū)逐劣質(zhì)煤。劣質(zhì)煤只是從“地上”轉(zhuǎn)到了“地下”，從正常市場(chǎng)轉(zhuǎn)到了黑市，或者喬裝打扮、以次充好，混入優(yōu)質(zhì)煤中。因此，這一管理辦法實(shí)際上增加了監(jiān)管煤炭質(zhì)量的難度。一旦劣質(zhì)煤轉(zhuǎn)入黑市或“地下”交易，監(jiān)管將基本無(wú)效。同時(shí)，由于以次充好等問(wèn)題，消費(fèi)者購(gòu)買的“優(yōu)質(zhì)煤”由于熱值較低，考慮補(bǔ)貼之后也難有很高的性價(jià)比。于是，劣質(zhì)煤“鉆入地下”，或偽裝成“優(yōu)質(zhì)煤”混于市面，消費(fèi)終端的用煤質(zhì)量得不到真正的提高。

 

壞政策一出，攪亂一池春水

 

上述兩個(gè)案例中的政策措施可謂“殊途同歸”，目標(biāo)都是減少污染物排放、改善空氣質(zhì)量，但都是事與愿違。此外，這些政策還存在潛在的不良反應(yīng)——不但阻礙技術(shù)創(chuàng)新，而且降低市場(chǎng)活力。因此，這些政策都算是“壞政策”。

 

美國(guó)保護(hù)老舊燃煤電廠的政策，提高了老舊燃煤電廠相對(duì)新建燃煤電廠的競(jìng)爭(zhēng)力。顯而易見(jiàn)的是，老舊燃煤電廠繼續(xù)存活了下去。但暫時(shí)“看不見(jiàn)的”是，一方面，老舊燃煤電廠在政策保護(hù)下缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，失去了技術(shù)改造或者退出市場(chǎng)的激勵(lì)。這不僅阻礙了技術(shù)創(chuàng)新，也降低了市場(chǎng)活力。另一方面，由于安裝過(guò)濾器導(dǎo)致成本大大上升，政策又是區(qū)別對(duì)待新舊燃煤電廠，企業(yè)將減少對(duì)新建燃煤電廠的投資。然而，新建燃煤電廠應(yīng)用的往往是最新技術(shù)，煤炭利用效率相對(duì)較高。在政策環(huán)境不鼓勵(lì)的情況下，現(xiàn)有技術(shù)將難以應(yīng)用推廣。同時(shí)，企業(yè)研發(fā)新一代技術(shù)的速度也將減緩。

 

在我國(guó)的案例中，如果政府不直接干預(yù)煤炭質(zhì)量，劣質(zhì)煤與優(yōu)質(zhì)煤都將在市面上流通。政府的目標(biāo)很明確，就是煤炭的高效清潔利用。但是，直接干預(yù)煤炭質(zhì)量的手段卻難以實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。而且，劣質(zhì)煤轉(zhuǎn)向“地下”交易，或者假冒優(yōu)質(zhì)煤，都將增加市場(chǎng)的交易成本以及政府的監(jiān)管成本，從而降低市場(chǎng)的運(yùn)行效率。如果尊重市場(chǎng)規(guī)律，在高效清潔利用劣質(zhì)煤的綜合成本低于使用優(yōu)質(zhì)煤的成本的情況下，劣質(zhì)煤不會(huì)被淘汰。反之，市場(chǎng)自然會(huì)選擇優(yōu)質(zhì)煤，而同時(shí)劣質(zhì)煤的利用技術(shù)也會(huì)得到不斷改進(jìn)。因此，在煤炭生產(chǎn)運(yùn)輸成本的基礎(chǔ)上，綜合考慮開(kāi)采過(guò)程的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、燃燒時(shí)的污染物排放控制、燃燒后的廢物處置等外部性問(wèn)題后，當(dāng)使用優(yōu)質(zhì)煤和劣質(zhì)煤的綜合成本相等時(shí)，煤炭市場(chǎng)達(dá)到均衡。這樣的原則不僅適用于國(guó)內(nèi)煤炭的生產(chǎn)消費(fèi)，也可擴(kuò)大到進(jìn)口煤炭領(lǐng)域。

 

壞政策的問(wèn)題出在哪里？為何屢屢好心辦壞事？

 

任何政府都不會(huì)希望自己出臺(tái)的政策達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)，更不想看到政策引發(fā)不良的市場(chǎng)反應(yīng)，但實(shí)際上壞政策卻屢見(jiàn)不鮮。在我國(guó)能源領(lǐng)域，這樣的情況也很普遍。問(wèn)題出在哪里？

 

從政策目標(biāo)來(lái)看，壞政策與現(xiàn)有政策體系往往沒(méi)有協(xié)調(diào)配合，甚至互相矛盾。就能源系統(tǒng)的清潔低碳這個(gè)目標(biāo)來(lái)講，首先，鑒于能源資源稟賦，我國(guó)將在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)維持以煤炭為主的一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。考慮到這一現(xiàn)實(shí)條件，大力發(fā)展煤炭清潔低碳利用、碳捕捉、污染物處理等技術(shù)，是能源行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。但當(dāng)前的能源政策，過(guò)于關(guān)注發(fā)展清潔能源這一目標(biāo)，卻相對(duì)忽視了傳統(tǒng)能源的清潔化利用這一目標(biāo)。承認(rèn)市場(chǎng)配置資源的決定性作用，卻不放手讓市場(chǎng)在發(fā)展清潔能源和傳統(tǒng)能源的清潔利用兩者進(jìn)行取舍。政策目標(biāo)之間存在諸如此類的矛盾，難以產(chǎn)生合力。

 

其次，鑒于我國(guó)的人均資源占有量較低，充分且高效地利用國(guó)內(nèi)外各種資源，是可持續(xù)發(fā)展的保障。一邊不斷高喊降低能源對(duì)外依存度，一邊卻直接將劣質(zhì)煤棄若敝屣。這樣的做法顯然沒(méi)有平衡好資源高效節(jié)約利用、能源安全、環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)。對(duì)于其他國(guó)家的能源資源，只要綜合考慮經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等成本，進(jìn)口的成本低于國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的成本，有什么理由要出政策加以限制呢？

 

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展受益于自由貿(mào)易。限制國(guó)外煤炭進(jìn)口，容易引發(fā)貿(mào)易保護(hù)主義糾紛，不利于營(yíng)造自由貿(mào)易的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境，容易阻礙整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。相反，進(jìn)口低價(jià)煤炭，能夠增加國(guó)內(nèi)煤炭供給，平抑煤價(jià)波動(dòng)，降低國(guó)內(nèi)用能成本。主管部門真正要處理的是，煤炭（不管是進(jìn)口煤炭，還是國(guó)產(chǎn)煤炭）使用過(guò)程中的污染問(wèn)題及碳排放問(wèn)題。簡(jiǎn)單地限制煤炭進(jìn)口，同樣沒(méi)有平衡好充分利用國(guó)外資源、環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)。

 

從政策手段來(lái)看，在配套制度的約束下，政府有時(shí)候不得不采取相對(duì)低效的手段。以中美兩國(guó)的可再生能源補(bǔ)貼政策為例，可以發(fā)現(xiàn)配套制度對(duì)選擇政策手段的影響。美國(guó)對(duì)可再生能源發(fā)電的投資、生產(chǎn)采取稅收減免的形式進(jìn)行補(bǔ)貼，我國(guó)則是從用電企業(yè)收取可再生能源附加，用于補(bǔ)貼可再生能源發(fā)電企業(yè)。從表面上看，美國(guó)是政府稅收的優(yōu)惠，我國(guó)是不同企業(yè)之間的“交叉補(bǔ)貼”。但根源是兩國(guó)財(cái)政收支系統(tǒng)的差異。當(dāng)前，我國(guó)政府仍處于通過(guò)集中資源加強(qiáng)社會(huì)管理的階段，財(cái)政壓力較大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算，“十二五”期間，我國(guó)財(cái)政收入年均增速為12.9%，財(cái)政支出年均增速為14.4%，而同期GDP年均增速為10.8%。為維持高速增長(zhǎng)的財(cái)政支出，財(cái)政收入增速就很難下降。而我國(guó)現(xiàn)階段的財(cái)政收支增長(zhǎng)形勢(shì)就決定了政府將盡量避免通過(guò)減稅的形式進(jìn)行補(bǔ)貼。因此，我國(guó)政府采取了“交叉補(bǔ)貼”模式。在這種模式下，受補(bǔ)貼的企業(yè)大干快上，而征收可再生能源附加則面臨各種問(wèn)題。這就導(dǎo)致了我國(guó)可再生能源行業(yè)補(bǔ)貼缺口不斷擴(kuò)大、發(fā)展后期出現(xiàn)棄電問(wèn)題并不斷惡化的局面。

 

 

 

 

以基礎(chǔ)制度為錨，驅(qū)散壞政策陰霾

 

我國(guó)能源行業(yè)的一大特點(diǎn)是政策繁多。這些政策的目標(biāo)不盡相同，往往難以協(xié)調(diào)。在目標(biāo)之間出現(xiàn)矛盾或沖突的時(shí)候，如何取舍決策，是對(duì)主管部門能力的考驗(yàn)。而通過(guò)統(tǒng)領(lǐng)全局的基礎(chǔ)制度明確根本的目標(biāo)，厘清目標(biāo)層級(jí)，則是政策目標(biāo)穩(wěn)定性的重要保障。

 

當(dāng)前，我國(guó)正在構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。排污權(quán)交易制度、碳交易制度等都是針對(duì)清潔低碳這一目標(biāo)的基礎(chǔ)制度。但我國(guó)尚未以法律形式確立這些基礎(chǔ)制度的地位，而相應(yīng)的試點(diǎn)工作雖有不錯(cuò)的進(jìn)展，但是整體推進(jìn)較為緩慢。在權(quán)威的基礎(chǔ)制度缺失的情況下，各種壞政策粉墨登場(chǎng)，極大地浪費(fèi)了行政資源，并在一定程度上損害了主管部門的權(quán)威。

 

至于政策手段，涉及財(cái)政體系等更大的系統(tǒng)，更需要發(fā)揮基礎(chǔ)制度的作用。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革進(jìn)程尚未完成，但正在朝著市場(chǎng)決定資源配置的方向邁進(jìn)。加深對(duì)市場(chǎng)決定性作用的認(rèn)識(shí)，并以此為原則指導(dǎo)政策的制定，能減少政策失誤。

 

我國(guó)能源行業(yè)存在較多的產(chǎn)業(yè)政策，而其中多半依靠財(cái)稅手段來(lái)落實(shí)。這些政策試圖直接改變市場(chǎng)價(jià)格，影響企業(yè)投資決策。在政策實(shí)施過(guò)程中，受限于財(cái)政系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀，難以采取高效的補(bǔ)貼措施，產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。而實(shí)施后，扭曲的價(jià)格信號(hào)也將導(dǎo)致市場(chǎng)出現(xiàn)令人難以預(yù)料的后果。

 

綜上所述，落實(shí)基礎(chǔ)制度是防止壞政策繼續(xù)攪亂我國(guó)能源市場(chǎng)的根本措施。一方面，加快確立排污權(quán)交易、碳交易等基礎(chǔ)制度的法律地位，提高其權(quán)威性，防止其他政策的目標(biāo)偏離根本目標(biāo)。另一方面，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，降低產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的干擾。唯有如此，雙管齊下，才能防止壞政策陰魂不散，從而保障能源市場(chǎng)的健康發(fā)展。