近日，國家能源局網(wǎng)站公布《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿），筆者參與了該辦法研究工作。筆者認為，建立可再生能源電力配額制度，目的是建立全面的指標統(tǒng)計考核體系，引導地方科學制定可再生能源開發(fā)利用目標以及能源發(fā)展規(guī)劃編制、實施，明確地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)在促進可再生能源消納、落實國家非化石能源發(fā)展目標方面的責任，并在此基礎上建立相應的監(jiān)測和評價體系，從而實現(xiàn)更加有效的政府事中事后監(jiān)管，進而推動能源系統(tǒng)朝綠色低碳方向轉型。

我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸主要體現(xiàn)為市場與體制制約

截至2018年2月，全國規(guī)模以上水電發(fā)電裝機容量達到29887萬千瓦，風電并網(wǎng)裝機容量達到16725萬千瓦，太陽能發(fā)電并網(wǎng)裝機容量達到13879萬千瓦，生物質能發(fā)電并網(wǎng)裝機容量達到1565萬千瓦，全國可再生能源發(fā)電總裝機容量達到62056萬千瓦，占全國規(guī)模以上電廠總發(fā)電裝機容量的36.4%。2017年全國可再生能源發(fā)電量超過1.6萬億千瓦時，占全國規(guī)模以上電廠發(fā)電量的25.6%。

最近10年，在各項配套政策的共同推動下，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)實力明顯增強，技術進步明顯，設備制造和產(chǎn)業(yè)服務體系不斷完善，開始步入全面、快速、規(guī)模化發(fā)展的新階段。同時，當前我國可再生能源進一步發(fā)展的瓶頸已從過去技術裝備和開發(fā)建設能力方面的約束，轉變?yōu)槭袌龊腕w制方面的制約，突出體現(xiàn)為當前水電、風電、太陽能發(fā)電的電網(wǎng)接入和市場消納困難。解決這些問題僅靠常規(guī)政策手段已經(jīng)很難奏效，必須進行重大的制度創(chuàng)新。制定可再生能源電力配額制政策適應了制度創(chuàng)新的要求。

可再生能源電力配額制的實質是對全社會電力消費提出約束性的可再生能源電力比例指標，省級能源管理部門按照國家法律法規(guī)、規(guī)劃和政策制定并采取有效的實施方案和配套政策措施，電網(wǎng)企業(yè)按照法律法規(guī)和政策要求完成電力消費的配額組織實施任務。這可在以下幾個方面為可再生能源發(fā)展提供制度保障：

明確可再生能源優(yōu)先發(fā)展的法律要求。對全國和各省級區(qū)域提出明確的可考核的可再生能源在電力消費中的比例指標，促使國家能源發(fā)展戰(zhàn)略、國家和地方的能源規(guī)劃、能源生產(chǎn)布局、能源輸送及運行、終端能源消費方式必須以完成可再生能源電力配額指標為前提統(tǒng)籌協(xié)調。

確保國家和地方的能源相關政策必須滿足實現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標的需要。可再生能源配額制明確表明國家可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略目標，對各省級區(qū)域提出可再生能源電力利用的約束性要求，促使國家制定目標明確、協(xié)調一致的可再生能源相關政策，破除阻礙可再生能源發(fā)展的政策和體制障礙，地方能源管理部門在落實政策和管理中必須做到保障可再生能源優(yōu)先開發(fā)利用。

推動電力等能源體系向適應可再生能源大規(guī)模開發(fā)利用的方向轉變。明確完成服務區(qū)域內可再生能源電力配額指標的實施責任主體為各類電網(wǎng)企業(yè)，促使電網(wǎng)企業(yè)按照接納可再生能源電力的約束性要求對電力系統(tǒng)的配置和運行方式進行優(yōu)化調整。在對電力系統(tǒng)生產(chǎn)運行的管理上，徹底根除阻礙可再生能源有效利用的不合理做法。對智能電網(wǎng)、儲能技術、需求側智能用電、分布式發(fā)電應用等領域的發(fā)展起到推動作用。

電力配額制“落地”，總體框架設計應聯(lián)系實際

我國建立并實施可再生能源電力配額制其實是一套基于《可再生能源法》的關于可再生能源發(fā)展的政策體系，不僅包含對各類電網(wǎng)企業(yè)等電力市場義務主體配額義務的規(guī)定，還包括合格技術的選擇、義務承擔主體的確定、配額指標的制定、證書制度、考核監(jiān)管機制的建立等內容及相應制度。

配額義務承擔主體的確定。全球實行配額制的國家中，大多數(shù)承擔主體為供電企業(yè)。目前我國售電市場尚未實現(xiàn)完全放開，電網(wǎng)企業(yè)在售電市場中所占份額較大，從管理方面看，組織方式也較為清晰。目前征求意見稿方案明確各省級電力公司、地方電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)（含社會資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè)）、自備電廠、參與電力市場交易的直購電用戶等市場主體承擔可再生能源電力配額義務。

配額指標的確定。配額指標是具有約束性的指標，有絕對量和相對量兩種。絕對量一般選擇裝機容量或者發(fā)電量，而相對量可以選擇可再生能源裝機容量占總裝機容量的百分比表示，也可以選擇可再生能源發(fā)電量（上網(wǎng)電量）占總發(fā)電量（上網(wǎng)電量）百分比來表示。考慮到未來我國經(jīng)濟及能源發(fā)展的雙重不確定性，為確保非化石能源發(fā)展目標的實現(xiàn)，因此，政策實際執(zhí)行以相對量為基礎，規(guī)定配額義務承擔主體應在其總電力消費中包含確定比例的可再生能源電力。

配額指標的分配。可再生能源電力配額目標必須落實到各類義務主體才能實現(xiàn)，我國的國情決定了在國家目標和實際數(shù)量龐大的配額義務主體之間必須要有適當?shù)膶蛹壋袚虚g目標。由于我國各地可再生能源資源稟賦、各省未來經(jīng)濟發(fā)展模式、發(fā)展速度、能源和電力消費消耗各有不同，各省可再生能源發(fā)展模式也將有所差別，因此從國家向各省分解可再生能源電力消納目標也需要按照綜合考慮“消納能力、發(fā)展?jié)摿Α㈦娋W(wǎng)布局”的思路區(qū)別對待，對于不同發(fā)展類型的省份應當采用不同的指標分配方案。

配額證書制度。為有效計量和核算可再生能源電力利用水平，提供市場化手段平衡區(qū)域間可再生能源發(fā)電和利用能力的差異，促進可再生能源消納，征求意見稿引入了可再生能源電力證書制度。可再生能源電力證書是記錄計量可再生能源電力的生產(chǎn)、消納和交易的載體，配額義務主體通過提交足額證書作為完成可再生能源配額指標的唯一憑證。現(xiàn)階段證書的主要功能是作為可再生能源電量的計量憑證，交易目的是作為市場化的調節(jié)手段擴大全國可再生能源消納規(guī)模，可再生能源電力證書的轉移和交易不影響可再生能源發(fā)電企業(yè)的相應電量繼續(xù)享受國家可再生能源電價附加資金補貼。

配額義的監(jiān)督、評估和考核方式。國務院能源主管部門負責按年度對各省級行政區(qū)域、配額義務的主體配額指標完成情況進行監(jiān)督、評估和考核，并向社會公布評估考核結果。對于未達到配額指標的省級行政區(qū)域，國務院能源主管部門將從新增化石能源項目審批，可再生能源項目新增建設指標，能源類示范項目、稱號授予等方面采取相應考核措施。對拒不履行可再生能源配額義務，違反可再生能源配額實施有關規(guī)定的企業(yè)，將按照相關規(guī)定，列入電力市場不良信用記錄。（作者系國家發(fā)展改革委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任）