“分散式風電的開發涉及到眾多法律、法規及政策問題，在本人接觸的上百起新能源開發、收購項目中，完全沒有問題的項目至今沒有遇到。”上海電力大學法學副教授、北京大成(上海)律師事務所律師司軍艷在日前召開的“2018年分散式風電研討會”上嚴肅講到。

今年4月，國家能源局正式下發《分散式風電項目開發建設暫行管理辦法》(國能發新能[2018]30號)，明確分散式風電接入電壓等級、消納范圍、審批管理方式、金融支持方案等。這意味著，國家從管理流程和工作機制等多方面為分散式風電的發展打通了政策壁壘，因此很多風電行業人士認為分散式風電由此進入開發“元年”。

“隨著政策逐步完善和開發力度加大，分散式風電項目從前期規劃到后期并網維護，可以說每個環節都與法律息息相關，”司軍艷教授指出，“尤其是項目開展的前期工作文件、土地合規問題、融資方案等等，需要項目各參與方高度重視。”

分散式風電開發過程的土地問題

分散式風電的前期項目流程可概括為以下幾個環節：年度核準計劃-項目遴選-同意開展前期工作文件-各類支持性文件-上報并列入核準計劃-地方主管部門批復-電網接入申請及批復-開工。

司軍艷教授指出，在“同意開展前期工作文件”環節中，一些必不可少的文件是項目能否持續進行的前提，如可行性研究報告及審查、分散式風電初步選址、風資源測量評估、預可行性研究及審查、編制環評報告，開發方需高度重視這些文件的完備性。

4月份，國家能源局發布《分散式風電項目開發建設暫行管理辦法》(國能發新能[2018]30號)，《辦法》放寬了分散式風電的用地限制，但這也意味著在獲得相關土地使用權的支持性文件方面將面臨更多法律限制。

“可以說，土地是分散式項目中非常重要的問題，”司軍艷教授指出，目前分散式分電的土地的取得方式有三種——自有建設用地、租用其他單位建設用地以及建設用地協議流轉。一方面，每一種土地取得方式都要有相應法律文件支持;另一方面，要注意部分土地的以租代征問題、項目選址的送電線路設計、進場道路的使用權問題等等，這些都需開發方有足夠的細心和耐心去發現問題和解決問題。

一座風電場的壽命在20-25年之間，所以在土地的使用期限上，司軍艷教授建議企業簽署將項目整個運營期全部覆蓋的長期協議，但不應超過合同法規定的20年期限，長期協議將進一步避免中途租金漲價、土地使用權轉讓等風險的發生。

最后，在用地的審批問題上，司軍艷教授總結了幾條建議供企業參考：

1.落實地類，

在獲得國土部門土地類型認定意見的同時，取得林業主管部門意見、草地主管及水利部門的意見，避免因各個部門認定意見不同導致已獲得建設用地使用權被收回的情形。

2.盡快辦理工程建設前置文件：

建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證，應在項目取得當地發改委的核準后盡快進行辦理，避免出現為搶工期而未批先建的違規行為。雖然《分散式風電項目開發建設暫行管理辦法》提到了核準承諾制，但是并非已經全國范圍內全面實施，仍需在項目所在地確認核準承諾的相關政策，進一步明確程序要素和條件。

3.高度關注敏感性限制開發因素：

如壓覆礦批復、文物批復、武裝部門意見、水土保持、環保等。

4.核實是否需要辦理發電業務許可證：

建議在建設前，前往當地電網公司詢問在當地分散式風電項目是否屬于豁免辦理該證的情況，從而判斷是否辦理，避免后續可能的并網障礙。

當然，除了土地問題，在分散式風電全生命周期的開發過程中還涉及一系列諸如并網電價、電網消納、并網補貼、招投標、施工方資質、竣工驗收等問題，這些環節法律約束與法律風險并存，需要項目各方嚴格按照法律規范操作。

分散式風電融資方式及風險

2015年9月9日，國務院下發的《關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》(國發[2015]51號)明確要求，各行業固定資產投資項目均設置最低資本金比例限制，在電力行業，最低資本金比例為20%。這意味著開發方需籌集大量的資金才能保證項目的如期開工。司軍艷教授指出，目前分散式風電常見的融資方式有銀行貸款、融資租賃、總承包方墊付三種方式。

其中，銀行貸款是最為傳統的融資形式，但銀行貸款通常需要使用土地、電站、股權或售電收益權等抵押，以提供足額擔保，且會要求項目開發企業投入較多的項目資本金。因此有相當多的企業難以達到銀行提出的條件。

融資租賃是新能源項目中較為常用的融資模式，一般表現為直接租賃和售后回租兩種形式，司軍艷教授提醒，無論哪種形式都不宜將資產估值超過實際價值，從而簽訂遠超過資產實際價值的租賃合同。“另一方面，融資租賃公司會質押股權、售電收益權，公司治理往往會被融資機構實際控制。”司軍艷教授提到，“這種情況下要考慮融資方是否有管理風電行業的相關經驗與能力。”

建設施工總承包方墊資方式也較為常見，總承包方在墊資前會取得項目公司股份和電費收益的質押權，該類墊資的風險也較多;例如，一般情況下電力項目的建設施工屬于必須招投標的項目，如果工程施工建設過程未經過招投標將導致建設施工合同無效，進而導致股權質押、電費收益權質押等附屬的擔保協議無效，總承包方權益無法得到保障。并且，如果項目無法按照預期獲得電價補貼或收取電費，項目公司將難以正常歸還總承包的墊資款。

可以看到的是，分散式項目全生命周期所涉及的法律問題眾多，業內對于法律認可程度也正在從之前的“可有可無”向著“必要保障”轉變，并逐漸得到行業的支持與認同。