增量配電業(yè)務(wù)改革進(jìn)展及問題與對策研究

2019-08-15 16:44:55 能源研究俱樂部作者:封紅麗　點擊量：評論 (0)

自2016年以來，國內(nèi)增量配電業(yè)務(wù)改革已開展四批試點，基本實現(xiàn)地級以上城市全覆蓋，極大調(diào)動了各地投資積極性。但總體來看，前三批試點項目

三

主要商業(yè)模式及市場潛力分析

商業(yè)模式分析

當(dāng)前增量配電網(wǎng)主要有五類參與者，主要的商業(yè)模式主要為基礎(chǔ)服務(wù)、售電業(yè)務(wù)以及增值服務(wù)。然而，目前我國增量配電運營模式還比較單一，從已運行的存量配電項目看，運營模式較傳統(tǒng)，鮮有開展增值服務(wù)的案例，而且還未達(dá)到如文件描述的通過收取配電服務(wù)費獲得營收。

1.增量配電的主要參與者

在分析增量配電業(yè)務(wù)的商業(yè)模式之前，首先應(yīng)該捋清增量配電業(yè)務(wù)的主要參與者，在該市場中承擔(dān)何種角色，將決定其主要盈利點及適合其自身發(fā)展的商業(yè)模式。目前市場上主要有五大參與者，具體如下：

第一類參與者多以能源電力央企為主，一方面拓展發(fā)電以外的業(yè)務(wù)，借電力改革紅利進(jìn)入電網(wǎng)領(lǐng)域，另一方面擁有電網(wǎng)業(yè)務(wù)的企業(yè)尋找機會發(fā)展壯大自己。

第二類參與者是已有相當(dāng)規(guī)模存量資產(chǎn)在運營服務(wù)的企業(yè)，借改革機遇獲得電力業(yè)務(wù)許可證（供電類），將供電服務(wù)合法合理化。

第三類參與者主要是電網(wǎng)設(shè)計、工程施工總包和設(shè)備供應(yīng)商等，參與增量配電網(wǎng)主要是為了產(chǎn)業(yè)鏈其它環(huán)節(jié)創(chuàng)造業(yè)務(wù)增值點。

第四類參與者主要是之前就從事非電能源服務(wù)的，如供水、供熱、供氣，以“綜合能源服務(wù)”的概念進(jìn)入電力服務(wù)。

第五類參與者是各路資本和基金，借助資本之力進(jìn)入綜合能源服務(wù)和能源互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。

上述參與者基本都已成功進(jìn)入增量配電網(wǎng)市場，他們的利益尋求點不止靠輸配電價來回收投資，而是試圖在產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)帶來價值，實現(xiàn)長短結(jié)合獲取收益。

2.增量配電的商業(yè)模式

增量配電網(wǎng)的收益，具體可從收取配電網(wǎng)“過網(wǎng)費”、配電網(wǎng)容量費、購售電、增值服務(wù)（如能效管理服務(wù)、綜合能源服務(wù)、合同能源管理、配售電工程總包服務(wù)、減容工程服務(wù)、外線建設(shè)服務(wù)、運維服務(wù)等）收益等幾個方面來獲得。

然而，目前我國增量配電運營模式還比較單一，鮮有開展增值服務(wù)的案例。當(dāng)然，主要原因在于大部分省份配電價格還未及時核定，市場化購電途徑還不夠充分。

隨著各省配電價格機制、電力現(xiàn)貨市場交易等政策的不斷完善，增量配電運營的商業(yè)模式也將逐步形成。增量配電網(wǎng)運營商業(yè)模式主要有以下幾種：

一是基礎(chǔ)服務(wù)，收取配電網(wǎng)“過網(wǎng)費”、容量費等。服務(wù)內(nèi)容包括但不限于：投建、運營、調(diào)度、維護(hù)、建設(shè)與改造配電網(wǎng)絡(luò)；用戶用電的無歧視報裝、接入和增容；提供用戶計量、抄表、收費、開具發(fā)票和催繳欠款等服務(wù)；公開配網(wǎng)運行信息、承擔(dān)電力統(tǒng)計工作；保護(hù)電力設(shè)施、防竊電；代收、代付政府性基金、交叉補貼、新能源補貼、保底供電服務(wù)等。

二是售電業(yè)務(wù)。據(jù)統(tǒng)計結(jié)果顯示：在第一批最早確認(rèn)業(yè)主的61家增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點項目中，有20家業(yè)主自身或資本參與方具備售電公司資質(zhì)，占到已確認(rèn)業(yè)主項目總數(shù)的32.79%。在售電業(yè)務(wù)中，售電公司可以與電力用戶協(xié)商確定電力的市場交易價格，并可以不受配電區(qū)域限制進(jìn)行購電。對于擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司，具備條件的要將配電業(yè)務(wù)和競爭性售電業(yè)務(wù)分開核算。

三是增值服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容包括但不限于為用戶提供用電規(guī)劃、智能用電、節(jié)能增效、合同能源管理服務(wù)、用電設(shè)備運維；用戶多種能源優(yōu)化組合方案，提供發(fā)電、供熱、供冷、供氣、供水等智能化綜合能源服務(wù)；提供減容工程服務(wù)、外線建設(shè)服務(wù)等工程服務(wù)。

增量配網(wǎng)的放開可以激活更多新的商業(yè)模式，例如電力設(shè)備廠商可以借助增量配網(wǎng)項目的投建與改造，升級為工程總承包商，這樣其所獲得的收入將不再只是低毛利率的設(shè)備收入，還將新增電力工程總包收入。電力設(shè)備廠商還可利用自身生產(chǎn)經(jīng)驗開拓后端運維＋數(shù)據(jù)增值服務(wù)，該市場有望快速規(guī)范化并產(chǎn)生更多盈利點。配網(wǎng)運營商可對客戶收取配電及用電費用，實現(xiàn)配售一體化運營等。

市場潛力分析

資料顯示，目前，中國配網(wǎng)投資占電網(wǎng)投資的比重僅為53.55%，而發(fā)達(dá)國家這一比例穩(wěn)定在60%以上。根據(jù)國家能源局此前發(fā)布的《配電網(wǎng)建設(shè)改造行動計劃（2015-2020年）》，2015年至2020年，全國配電網(wǎng)建設(shè)改造投資不低于2萬億元，“十三五”期間累計投資不低于1.7萬億元。

據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有347家國家級工業(yè)園區(qū)，1167家省級工業(yè)園區(qū)，假設(shè)國家級工業(yè)園區(qū)年平均用電量為20億千瓦時，省級工業(yè)園區(qū)用電量為5億千瓦時，則全國工業(yè)園區(qū)年用電量為12775億千瓦時。大工業(yè)用戶接入的配電網(wǎng)平均輸配電價約0.1412元/千瓦時，則擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的電網(wǎng)企業(yè)和售電公司年輸配電價收入達(dá)1803億元。因此，未來增量配電網(wǎng)還有很大的市場增長空間。

四

存在的問題

截至目前，增量配電業(yè)務(wù)改革試點基本實現(xiàn)地級市以上全覆蓋，有效激發(fā)了社會資本投資增量配電項目的積極性，但是不少地區(qū)仍存在落地情況較差、試點工作推進(jìn)不力等問題。矛盾主要集中在供電區(qū)域劃分、存量資產(chǎn)處置、配網(wǎng)工程接入、電網(wǎng)公司控股、配電價格核定、電力交易市場運行等方面，具體分析如下：

各方利益訴求難以達(dá)成一致

增量配電項目具有前期投入大、建設(shè)周期長、投資回收期慢等特點，目前試點項目大多處于起步階段，配電網(wǎng)資產(chǎn)和用戶尚未形成規(guī)模效應(yīng)。在改革實施過程中，有些地方政府投資平臺與電網(wǎng)企業(yè)都想控股，有些地方政府給投資方提出帶產(chǎn)業(yè)、降電價等過高要求，有些項目在現(xiàn)階段的低收益（甚至持續(xù)虧損）預(yù)期無法吸引投資方，導(dǎo)致合理的配電價格機制無法落實，試點項目的配電網(wǎng)投資難以通過電價疏導(dǎo)，項目經(jīng)營困難。電網(wǎng)企業(yè)與增量配電網(wǎng)業(yè)主也存在利益博弈關(guān)系。目前已建成的增量配電網(wǎng)試點工程大部分由電網(wǎng)企業(yè)控股或參股，前320個增量配電網(wǎng)試點中，電網(wǎng)企業(yè)未參與的項目少有取得實質(zhì)進(jìn)展的。在政府、電網(wǎng)和用戶配電資產(chǎn)互相交織的情況下，由于各方利益訴求的不同，各方資產(chǎn)如何參與遲遲難以達(dá)成一致意見，導(dǎo)致項目難以落地。

配電價格機制不完善，輸配電價結(jié)構(gòu)不合理

目前，增量配電網(wǎng)沒有預(yù)期的盈利空間。首先，輸配電價定價缺乏細(xì)則，不能適應(yīng)增量配電改革需要。諸如增量配電網(wǎng)如何確定定價機制、如何進(jìn)行價格測算、是否需要繳納基本電費或者應(yīng)該如何繳納、綜合線損率如何體現(xiàn)在增量配網(wǎng)中、高可靠性費用如何收取等問題大部分都未明確，結(jié)算模式和結(jié)算路徑?jīng)]有理順。輸配電價核定、成本監(jiān)審和具體配套措施中尚存在一定的問題和不足。

其次，輸配電價結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致配電價格基本沒有盈利空間。文件明確提出：“配電價格核定前，暫按售電公司或電力用戶接入電壓等級對應(yīng)的省級電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價扣減該配電網(wǎng)接入電壓等級對應(yīng)的省級電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價執(zhí)行。”而本輪電改核定的輸配電價，多數(shù)省市仍然存在輸配電價結(jié)構(gòu)不合理的問題：220千伏以下電壓等級間價差過小，在地方政府尚未出臺增量配網(wǎng)配電價格定價辦法，配電價格無法核定的情況下，導(dǎo)致配電價格基本沒有盈利空間，甚至部分配電網(wǎng)內(nèi)沒有電壓等級差而無法收取配電費，如上海110kV和220kV的電價相同。雖然指導(dǎo)意見對配電網(wǎng)價格調(diào)整有特殊規(guī)定：“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據(jù)實際情況，向國務(wù)院價格主管部門申請調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)”，但實際操作起來比較困難，且耗時很長。

試點項目上報審批不規(guī)范

許多地方的增量配電項目存在倉促上馬或停滯不前問題，不利于整體改革的推進(jìn)。一方面，一些地方對改革政策理解不到位，把改革試點項目當(dāng)做一般性投資項目盲目上報，項目論證不充分，造成項目在實施過程中出現(xiàn)流標(biāo)、意向投資方退出、推進(jìn)困難等情況；另一方面，在一些地方主管部門項目批復(fù)文件中，對項目名稱進(jìn)行批復(fù)，沒有對規(guī)劃方案、配電區(qū)域劃分等內(nèi)容進(jìn)行明確，導(dǎo)致試點項目落地困難、試點范圍隨意更改、配電網(wǎng)重復(fù)規(guī)劃以及重復(fù)建設(shè)等不合理現(xiàn)象。這種局面容易造成當(dāng)事各方采取策略性行為，像地方政府直接干預(yù)式推進(jìn)、電網(wǎng)企業(yè)過度保守式阻礙，以及投資主體的不合理進(jìn)入動機，如采取“為被收購而進(jìn)入”策略等。

政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，監(jiān)管不到位

目前，相關(guān)政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上存在不完善、不細(xì)致情況，突出體現(xiàn)是存量配電資產(chǎn)處置程序不明確，項目核準(zhǔn)、接入方案、供電業(yè)務(wù)許可證辦理周期長，制約了項目推進(jìn)的進(jìn)度。雖然近兩年國家密集出臺政策，但是實操方面的政策尚未落地，如輸配電價政策。某地方能源局官員時在接受采訪時認(rèn)為：“增量配電試點艱難推進(jìn)，反映出電網(wǎng)企業(yè)對政府有權(quán)調(diào)整或確定供電范圍劃分的權(quán)力不認(rèn)同，這背后的體制原因是政府對電網(wǎng)管理缺乏法規(guī)。由于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有實現(xiàn)清晰界定，沒有建立起完備的電網(wǎng)特許經(jīng)營制度，尤其是沒有明確特許經(jīng)營內(nèi)涵里重要的退出機制，不僅有效的監(jiān)管無從談起，甚至電網(wǎng)資產(chǎn)的所有者也失去了控制權(quán)，經(jīng)營者成為了事實上的資產(chǎn)所有者。”與此同時，項目實施過程中，大量項目的配電網(wǎng)處于犬牙交錯，互相交織的多方產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。這也從側(cè)面反映了我國配電網(wǎng)缺乏統(tǒng)一管理機制。

項目本身的先天不足

增量配電網(wǎng)試點項目具有初期投資大、融資難、投資回報低、周期長的特點，項目盈利性差。部分試點項目質(zhì)量不佳，招商引資未達(dá)預(yù)期，無法回收投資。在前三批320個已批復(fù)的項目中，有很多試點項目，特別是第二批和第三批項目中，從占地面積、用電負(fù)荷上難以看到開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點的優(yōu)勢。同時，對園區(qū)未來負(fù)荷增長估計不足，特別是新園區(qū)，招商引資不到位，園區(qū)入駐企業(yè)少或者慢，用電需求難以達(dá)到預(yù)期，不但影響本項目后續(xù)運營，也嚴(yán)重動搖了市場主體投資配網(wǎng)項目的信心。其次，增量配網(wǎng)投資主體遴選不當(dāng)、企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)過于分散，引起公司治理等問題與困難。引入并激發(fā)社會資本力量是本次增量配網(wǎng)改革目的之一，但部分省市在具體項目業(yè)主遴選時，存在兩方面問題：一是投資主體選擇不當(dāng)，致使后續(xù)建設(shè)運營難以推進(jìn)；二是引入的社會資本方過多，導(dǎo)致公司決策緩慢、股東意見難以統(tǒng)一、缺乏絕對控股方、項目進(jìn)展難以符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求等問題。

五

發(fā)展建議

增量配電試點項目加速落地還需更多的體制機制、政策保障，以及投資企業(yè)尋找解決方案，具體如下：

堅持地方政府主導(dǎo)，與電網(wǎng)協(xié)商共贏

充分發(fā)揮地方政府的積極性，與電網(wǎng)公司合作共贏，調(diào)動各方積極性。兼顧電網(wǎng)企業(yè)發(fā)展空間，避免對電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成過度沖擊。在具體實施層面，建議政府與電網(wǎng)企業(yè)，切實有效地拿出部分優(yōu)質(zhì)項目，比如要求電網(wǎng)企業(yè)列出年度配網(wǎng)投資計劃，由政府或電力監(jiān)管部門組織進(jìn)行項目篩選，并由社會資本進(jìn)行投資，電網(wǎng)企業(yè)不參股或小比例參股。社會資本將此部分優(yōu)質(zhì)項目打造成配網(wǎng)示范性項目，探索配網(wǎng)投資、建設(shè)、運營典型方式，供其他試點項目借鑒參考。

完善配電價格機制，調(diào)整輸配電價結(jié)構(gòu)

盡快出臺配電價格定價辦法。配電價格核定前，只能按照省級電網(wǎng)輸配電價差確定配電價格，這種方式會導(dǎo)致很多問題，比如：沒有真正反映配網(wǎng)投資運營成本，部分配電網(wǎng)難以收回投資，部分條件較好的存量配電網(wǎng)獲得過多的收益；難以激勵配電企業(yè)降低損耗；也無法支撐配電企業(yè)制定更合理的配電價格套餐等。省級價格主管部門需要將《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》中的原則細(xì)化成明確的、可操作的步驟，結(jié)合各省市實際，出臺各省市的增量配網(wǎng)配電價格定價辦法。

調(diào)整省級輸配電價結(jié)構(gòu)。在發(fā)達(dá)國家的終端電價中，輸電費和配電費的比例一般在1∶3至1∶5范圍，而我國當(dāng)前的情況則相反。2019年，國家將開展第二輪省級電網(wǎng)輸配電價的核定工作，在輸配電價結(jié)構(gòu)不合理的地方，省級價格主管部門可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，在避免終端用戶目錄電價倒掛的前提下，優(yōu)化輸配電價的結(jié)構(gòu)，報國務(wù)院價格主管部門審定，保證配電價格有一定的盈利空間，促進(jìn)增量配網(wǎng)健康發(fā)展。如上海110kV和220kV電壓等級價格相同問題的調(diào)整，山東、河南、河北同電壓等級兩部制電價高于單一制電價的調(diào)整等。

控制項目審批節(jié)奏，規(guī)范項目上報和審批管理

截至目前已經(jīng)出臺四批增量配網(wǎng)試點，速度有所加快，但是落實情況并不樂觀，需控制項目審批節(jié)奏。對試點項目進(jìn)行全面評估，通過比選，總結(jié)推廣試點實施和配售電公司運營經(jīng)驗，發(fā)揮典型引領(lǐng)作用。對試點項目中暴露出的共性問題開展深入研究，有針對性提出解決措施，解決項目落地問題。加強對項目申報文件的引導(dǎo)和管理，避免出現(xiàn)“項目先天不足”的問題。

細(xì)化各項政策措施，建立完善各種保障機制

增量配電業(yè)務(wù)改革涉及內(nèi)容復(fù)雜，需要建立完善配電網(wǎng)規(guī)劃、配電區(qū)域劃分、配電價格核定、并網(wǎng)互聯(lián)、調(diào)度、監(jiān)管等一系列政策措施，特別是完善增量配電網(wǎng)價格機制，出臺適應(yīng)各地區(qū)實際情況的增量配電網(wǎng)配電價格定價細(xì)則，需要統(tǒng)一配電網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、并網(wǎng)、運行、服務(wù)、可靠性等標(biāo)準(zhǔn)，才能更好地落實推進(jìn)。同時，細(xì)化存量資產(chǎn)處置程序，簡化相關(guān)審批程序；建立試點項目退出機制；完善爭議解決機制。

嚴(yán)格執(zhí)行改革政策，加強事中事后監(jiān)管

建立完善的監(jiān)管體系，加大監(jiān)管力度，保障試點工作有序規(guī)范開展，避免地方對增量配電試點項目電價和企業(yè)經(jīng)營的不合理干預(yù)。增量配網(wǎng)的價格規(guī)制、行為監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管等應(yīng)是前置條件，改革更應(yīng)著眼于使增量配網(wǎng)改革收益如何傳遞到電力用戶，實現(xiàn)以“管住中間，放開兩頭”的方式來促進(jìn)配電網(wǎng)發(fā)展。建議推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)考核制度改革，調(diào)整電網(wǎng)考核指標(biāo)或者目標(biāo)值，比如當(dāng)前階段，可以將配網(wǎng)試點項目推進(jìn)情況，作為省級電網(wǎng)主要領(lǐng)導(dǎo)考核指標(biāo)之一。使電網(wǎng)企業(yè)放手支持電改、參與電改，促進(jìn)整個社會用電成本的降低和電力設(shè)施運營效率的提高。

嚴(yán)格把關(guān)項目本身質(zhì)量，提高項目收益

選擇合適的投資主體，設(shè)置合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立明確的退出機制。政府遴選配網(wǎng)項目投資主體時，應(yīng)要求投資主體有長遠(yuǎn)的眼光，有一定的資金實力和良好的現(xiàn)金流，最好有豐富的電力運營經(jīng)驗和足夠的電力管理及技術(shù)人員。在初期，禁止基金、自然人、純財務(wù)投資人的進(jìn)入。股權(quán)結(jié)構(gòu)上，盡量有單一絕對控制股東。對于利用新的壟斷地位攫取不合理利潤、服務(wù)質(zhì)量差、運營質(zhì)量差的企業(yè)，需要有明確的退出及罰責(zé)機制，避免出現(xiàn)機會主義的投資者。避免炒作套利，甚至做夾層公司套利。退出只能以項目已完成投資、項目現(xiàn)值和評估值最小值退出，政府以拍賣或投標(biāo)的形式重新選擇投資者。其次，努力提高配網(wǎng)項目綜合收益。一方面，增量配電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)積極采取靈活的價格策略，探索新的經(jīng)營模式，同時，利用配網(wǎng)對用戶天然的粘性，積極開展用戶增值服務(wù)，提高項目綜合收益。